Recteur M. Niveau : Projets d'établissement : l'innovation sous haute surveillance (1996 - 2)

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Le texte qui va suivre est loin, très loin d'entraîner mon assentiment. D'autant qu'il me paraît être, dans son "honnêteté naïve", le plus formidable réquisitoire contre les projets (d'école ou d'établissement). Mais la pensée du recteur Niveau, issue d'une action durable dans le cadre de ses responsabilités académiques et d'une élévation exceptionnelle, mérite d'être écoutée, si l'on veut, ensuite, tenter de lui opposer quelques bémols.
On voudra bien méditer cette réflexion, que j'ai hélas vue mise en œuvre, à tous les niveaux (mais surtout ceux dits supérieurs), pendant quarante-trois ans : "les courtisans s'expriment abondamment pour faire entendre au pouvoir en place à quel point il peut compter sur eux". Et on lira avec grande attention la note de bas de page n° 13.
Sur l'homme lui-même, le fonctionnaire exemplaire, on pourra lire la courte notice que j'ai écrite dans le volet précédent.

 

Nous venons de voir, dans le chapitre précédent, que malgré de nombreux facteurs de blocage, le système éducatif s'adapte, peu à peu, à l'évolution de notre société. Cette transformation lente, favorable au changement et à la satisfaction des besoins nouveaux, est en partie le fruit de la continuité des politiques suivies par tous les gouvernements de la Ve République.

Un des aspects significatifs que nous avons soulignés à la tendance très nette des discours et des actions en faveur de l'autonomie des établissements scolaires. Le vote des lois de décentralisation, les politiques de déconcentration, dont nous n'avons pas méconnu les limites et les dangers, vont dans le sens d'un accroissement de cette autonomie. La mise en œuvre des projets d'établissement, depuis la loi du 10 juillet 1989, aurait dû parfaire cette stratégie en libérant l'initiative de tous les acteurs de l'éducation. Le moment était venu de franchir le Rubicon qui aurait enfin séparé les établissements des tutelles hiérarchiques trop pesantes. C'était sans compter avec l'inertie du système qui, tant qu'il demeurera en l'état, dira non seulement le droit, mais aussi la façon de le respecter de s'en servir. Malheureusement, le mode de transmission des instructions étant toujours l'écrit, l'inflation des textes obscurcit les messages et décourage les bonnes volontés. Telle est l'aventure récente des projets d'établissement qui ont cependant fini par naître, se développer et s'épanouir, non pas sous l'impulsion de l'administration centrale et de quelques autres hiérarchies régionales, comme celle-ci le voulaient, mais bien malgré elles.

 

 

L'origine des projets d'établissement

 

Les projets d'établissement ont d'abord été mis en œuvre dans les entreprises avant de prendre naissance et de se développer dans les administrations publiques et les établissements scolaires. La préparation d'un projet est l'occasion, pour tous les acteurs d'une entreprise, de percevoir clairement les objectifs qui peuvent atteindre et pourquoi il est de leur intérêt de les atteindre. La définition de ces objectifs doit se faire dans le cadre d'une stratégie de management participatif avec une très grande transparence permettant à chaque agent de se sentir impliqué dans la définition de la politique de l'entreprise. Cette démarche a finalement pour but de mobiliser tous les acteurs, à tous les échelons, pour une action collective efficace qui permette à l'entreprise de se développer. Dans le secteur marchand de l'économie, ce sont les contraintes des marchés libres qui commandent les actions à entreprendre pour produire à moindre coût afin d'accroître les ventes.

Lorsqu'on examine plus attentivement la littérature touchant aux projets d'entreprise, on découvre des approches plus "humanistes" que celle que je viens, brièvement, d'évoquer. Cependant, les précautions de sentiments et de langage ne sauraient cacher la finalité des procédures concertatoires qui, par la motivation de tous les agents, doit les amener à travailler plus efficacement. Christian Beullac écrit en 1985, alors qu'il est directeur général d'une société de conseil (Eurequip) : "le projet d'entreprise c'est un grand dessein, la mobilisation des hommes par l'adhésion à une morale et à des valeurs partagées, le tout au service d'une politique"(1). Les mécanismes impitoyables de l'économie de marché nous enseignent, encore plus aujourd'hui qu'hier, que les entreprises qui "gagnent" sont celles où le travail de tous les agents à tous les échelons aboutit à une production d'excellente qualité à des prix compétitifs.

L'adhésion aux mêmes valeurs morales, si elle peut être réalisée dans l'entreprise, ne peut que renforcer les motivations dans le travail en vue du succès, mais si cette condition n'est pas remplie, comme il est probable, cela n'empêchera pas les acteurs économiques de vouloir atteindre les objectifs définis dans le projet. Il y va de la survie de l'entreprise et du maintien de l'emploi. De plus, le management participatif ne saurait exclure les rapports de force et donc les conflits entre employeurs et employés. La négociation la plus constante, la mieux informée et la plus transparente ne supprimera jamais les conflits d'intérêts. Une vue trop irénique de l'entreprise pourrait finalement compromettre ses chances de succès. On ne fait pas la leçon de morale aux contraintes du marché. On s'y adapte pour une meilleure coopération de tous les acteurs de l'entreprise qui doivent, avant tout, percevoir clairement les moyens de rendre compatibles tous les intérêts en cause : l'élaboration concertée d'un projet est l'un de ces moyens.

Dans les administrations publiques, les "contraintes" n'ont ni la même nature ni la même ampleur que dans les activités marchandes. Les choix à opérer sont donc ceux qui répondent, en principe, à l'intérêt général et aux objectifs fixés par la loi et par la politique du gouvernement. Toutefois, la préparation du projet par des méthodes de concertation et de transparence doit aboutir au même résultat que dans l'entreprise : une claire vision, pour chaque acteur, des objectifs et, par conséquent, une motivation plus forte et une mobilisation en vue de l'effort à accomplir pour les atteindre.

Dans les établissements scolaires, l'idée du projet est apparue avec le développement de l'initiative autonome dont les "10 % pédagogiques" du ministre Joseph Fontanet ont été le point de départ (1972). Christian Beullac a accentué cette politique d'encouragement de l'innovation en créant les Projets d'activités éducatives (PACTE). Alain Savary les a transformés en Projets d'actions éducatives (PAE). Des crédits ont été accordés aux académies pour financer les meilleures initiatives, suivies par les missions d'action culturelle, agissant sous l'autorité des recteurs.

Une expérience très originale peut être considérée comme ayant joué un rôle précurseur dans la naissance des projets d'établissement : il s'agit des écoles primaires et du collège à aire ouverte de La Villeneuve de Grenoble, à partir de 1969-1970. Cette expérience novatrice et audacieuse, visant à intégrer totalement les équipements et la vie scolaire dans un quartier neuf, a été faite à la demande de la municipalité de Hubert Dubedout, avec l'accord du recteur et l'autorisation du ministère de l'Éducation nationale. Toutefois, cette expérience est restée quasi unique et isolée, car elle était considérée comme "gauchiste". Il est vrai que les enseignants nommés dans les écoles et le collège de La Villeneuve étaient tous "volontaires" et que leur emploi du temps était beaucoup plus chargé que l'horaire statutaire, ardemment défendu par les syndicats. Ce volontariat cassait les règles "sacro-saintes" qui président aux nominations habituelles des personnels enseignants.

Jean-Pierre Obin note que, parmi les syndicats, seul le SGEN (Syndicat général de l'éducation nationale) a soutenu le projet de La Villeneuve de Grenoble :

"Les forces hostiles à l'expérimentation se sont révélées appartenir à la fois à certains secteurs de la droite locale et de la gauche locale et nationale. Les syndicats enseignants majoritaires, SNI-PEGC (Syndicat national des instituteurs et professeurs d'enseignement général du collège) et SNES (Syndicat national des enseignants du second degré), ne pouvaient regarder qu'avec la plus grande méfiance les entorses statutaires et les innovations touchant à l'affectation et à la nature du service des enseignants"(2). Cette première expérience prouve qu'une volonté locale organisée et forte peut entraîner des concours suffisants pour mieux répondre aux besoins pédagogiques et sociaux d'un quartier difficile(3).

C'est finalement la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 qui va généraliser la mise en œuvre des projets d'établissement. L'article 18 de cette loi stipule : "les écoles, les collèges, les lycées d'enseignement général et technologique et les lycées professionnels élaborent un projet d'établissement.
Celui-ci définit les modalités particulières de mise en œuvre des objectifs et des programmes nationaux. Il fait l'objet d'une évaluation. Il précise les activités scolaires et périscolaires prévues à cette fin.
Les membres de la communauté éducative sont associés à l'élaboration du projet qui est adopté par le conseil d'administration ou le conseil d'école, qui statue sur proposition des équipes pédagogiques pour ce qui concerne la partie pédagogique du projet
".

La consécration législative des projets d'établissement n'est cependant pas l'expression de l'unanimité des points de vue au sein du ministère de l'éducation nationale. Jean-Pierre Obin présente les controverses qui ont opposé les "laïques" et les "jacobins" aux partisans d'une plus grande autonomie pédagogique des établissements(4) . Les premiers se disent soucieux de maintenir l'homogénéité et la cohésion du système éducatif, grâce à la centralisation des pouvoirs et des initiatives pédagogiques, au seul échelon de l'administration centrale. Ils craignent que l'élaboration de projets, qui ne seraient pas soumis à des directives très précises et au contrôle hiérarchique, ne crée une très grande dispersion des situations, incompatible avec la cohésion égalitariste de notre système éducatif. Nos modernes jacobins ont bien du mal à reconnaître et à admettre la diversité. Plutôt que de gérer cette diversité par des méthodes appropriées fondées sur la confiance et la capacité d'innovation de tous les acteurs, ils préfèrent conserver les contrôles administratifs qui conduisent à encourager l'obéissance passive et, donc, l'inaction.

Fort heureusement, la vie est plus forte que le pessimisme autoritaire de ces technocrates, généralement parisiens, mais qu'on rencontre parfois au sommet des hiérarchies provinciales des "administrations déconcentrées". Le système administratif français semble fonctionner selon les trois principes suivants :

- le sommet de la hiérarchie se croit plus savant et plus compétent que la base ;

- la base pense et affirme que les hiérarques ne comprennent rien ;

- cependant, la base proteste mais obéit (plus ou moins suivant les personnes).

Ces mentalités et les comportements qu'elles suscitent ne sont pas de nature à déclencher l'enthousiasme des enseignants des personnels des établissements scolaires. Nous retrouvons tous ces ingrédients dans les méthodes suivies pour le lancement généralisé des projets d'établissement définis par la loi du 10 juillet 1989. Le principe retenu par le législateur est bien celui de l'autonomie et de l'innovation, dans et par l'établissement (école, collège, lycée), mais la mise en œuvre s'est faite sous le contrôle tatillon des hiérarchies administratives qui ont parfois donné l'impression de faire passer des examens aux chefs d'établissement

 

 

L'élaboration des projets

 

La circulaire ministérielle n° 90-108 du 17 mai 1990 a pris cinq pages du Bulletin Officiel n° 22 du 24 mai 1990 pour expliquer ce que sont les projets d'établissement, les méthodes d'élaboration et, enfin, les procédures de contrôle et d'évaluation.

La lecture attentive de ce texte laisse perplexe car on a le sentiment que les auteurs ont eu à la fois le souci de bien préciser la philosophie du projet et d'en limiter la portée, du moins ce qui concerne la promotion d'une véritable autonomie des établissements. Il s'agit bien de mettre en place les moyens d'une liberté très surveillée. N'est-il pas significatif de découvrir dix fois le mot "cohérence", comme si les risques de ne pas sauvegarder cette "cohérence des actions avaient la politique nationale d'éducation" étaient insupportables ?

 

 

Le respect des objectifs nationaux

 

Les gardiens du temple de la domination centrale sont donc inquiets à l'idée des dérives possibles des établissements par rapport à la lettre des instructions ministérielles. Ils ont éprouvé le besoin de répéter dans la rédaction de la circulaire d'application - au prix de redondances et de lourdeurs de style - que le projet qui exprime "une volonté locale doit aussi garantir la mise en œuvre et le respect d'orientations définies par les autorités de l'Éducation nationale" (introduction). Quelques lignes plus loin, dans la première section, il est précisé que "l'établissement est à la fois une communauté particulière et un élément du système éducatif national […], le projet d'établissement doit concilier ces deux aspects […]. C'est cette conciliation qui amène l'établissement à construire un projet par lequel : […] on traduit, pour mieux les assurer, les objectifs nationaux dans leur contexte particulier.

À cet égard, l'établissement scolaire s'insère dans un dispositif national d'éducation : les objectifs ministériels s'imposent à lui et il ne peut pas, dans l'élaboration et la conduite de la politique pédagogique et éducative qui lui est propre, contredire les principes généraux et les dispositions législatives et réglementaires qui définissent le fonctionnement du service public d'éducation".

Il nous paraît étonnant d'insister à ce point sur des évidences juridiques que tout citoyen averti doit connaître. C'est faire peu confiance aux recteurs et aux inspecteurs d'académie auxquels cette circulaire est adressée et, à travers eux, aux chefs d'établissement auxquels elle est finalement destinée.

Craignant sans doute de n'avoir pas été assez clairs, le ou les auteurs de cette circulaire ajoutent dans la section II que "le chef d'établissement […] garantit la cohérence des actions avec la politique nationale d'éducation".

Cinq lignes plus loin, il est dit que "le chef d'établissement reliera aux objectifs nationaux et académiques" les idées émises par la communauté scolaire.

Ce n'est pas tout, car, après le chef d'établissement, les membres du conseil d'administration pourraient avoir la mémoire courte. La section IV, qui définit la procédure de présentation et de validation du projet, stipule : "le conseil d'administration délibère du projet d'établissement […]. Il garde présent à l'esprit le fait que l'établissement scolaire s'insère dans un dispositif national d'éducation". Les autorités académiques étant appelées à contrôler et évaluer ces projets, dans les conditions que nous allons préciser, elles sont, elles aussi, rappelées à l'ordre. Elles doivent tout d'abord s'assurer de la cohérence interne des projets et veiller ensuite "au respect par l'ensemble des projets, des objectifs académiques et nationaux. À ce titre, le projet d'établissement constitue un outil privilégié de dialogue avec les autorités académiques".

Après la répétition des instructions, des évidences et des banalités, qui n'ajoute rien au fond mais alourdit le style, intervient le contrôle hiérarchique nécessaire à la validation des projets. En outre, la notion d'objectifs académiques, adjoints aux objectifs nationaux, apparaît à deux reprises, sans autres explications, dans le texte de la circulaire.

 

 

Le respect des objectifs académiques

 

Bien que les 28 académies aient des caractéristiques régionales spécifiques, la dispersion des critères n'est pas telle qu'elle doive entraîner des orientations diversifiées de la politique éducative, définie par la loi et par la réglementation nationale. En outre le laconisme des instructions ministérielles, à ce sujet, offre un contraste étonnant par rapport à la logorrhée des directives à destination des établissements.

La méfiance manifestée à l'endroit des chefs d'établissement, auxquels le pouvoir central a indiqué la marche à suivre pour élaborer leur projet, disparaît dès qu'il s'agit des recteurs. On pourrait s'en réjouir à condition de ne pas trop s'interroger sur les raisons d'une telle discrétion. Nous ferons, à ce sujet, trois remarques.

En invitant les établissements à respecter à la fois les objectifs académiques et nationaux, on resserre le dispositif de contrôle. Certains recteurs, plus soucieux de plaire au pouvoir central que de faire confiance aux chefs d'établissement, n'ont pas manqué de remplir activement leur rôle de contrôleurs (voir infra).

Les méthodes de préparation de ces projets académiques ont été plus technocratiques que participatives. Un recteur a un très grand nombre de partenaires sociaux mais aucune instance particulière n'a vocation, auprès de lui, à élaborer un projet académique. En fait, certains recteurs ont rédigé et publié des projets, d'autres s'y sont refusé, du moins au début. Ces hésitations ont amené le ministère à inciter les recteurs à élaborer des projets. La lettre de préparation de la rentrée du 20 décembre 1990, confirmée par celle du 20 janvier 1992, demande aux recteurs de se doter de cet "outil de cohérence".

La troisième remarque porte sur le contenu des projets académiques qui ne peuvent que reproduire, de façon plus ou moins habile, les grands objectifs de la loi et de la politique du gouvernement. Quelles que soient les priorités affichées dans ces pseudo-projets, elles ne sauraient faire exception à la loi et à la règle.

L'académie de Lyon fonde son projet sur cinq priorités :

a) "la réussite de tous les élèves" (autrement dit la lutte contre l'échec scolaire, objectif médiatisé et réaffirmé de gouvernement en gouvernement depuis plus de 20 ans) ;

b) "le renforcement de l'orientation scolaire et professionnelle" : il est précisé que "le taux d'orientation de la troisième technologique vers la seconde générale technique doit continuer de progresser pour atteindre une valeur significative" (on déplore depuis 30 ans l'orientation insuffisante dans le technique perçue par les familles comme le symbole de l'échec). ;

c) favoriser le partenariat (c'est une politique constante de tous les gouvernements depuis octobre 1984) ;

d) encourager l'innovation pédagogique (quelle académie oserait ne pas l'encourager ?) ;

e) privilégier la dimension internationale (cet affichage aura plaisir à tous ceux qui croient à l'efficacité de l'enseignement des langues vivantes dès l'école élémentaire. En outre, l'académie de Lyon a deux grands lycées "internationaux").

Une académie qui mérite d'être citée en "exemple" a fait beaucoup mieux : le recteur de Créteil a publié dans les Cahiers Pédagogiques (n° 292-293 de mars-avril 1991) un article intitulé "Un projet au service des projets". Sous ce beau titre, se cache une sorte d'anschluss intellectuel sur les conseils d'établissement qui se sont vus interdits d'élaborer leur projet tant que le recteur n'aurait pas fait connaître le sien. Sa prose ne laisse planer aucun doute sur son impérialisme technocratique : "… Autonomie ne veut pas dire indépendance et j'ajouterai même que les établissements scolaires ne doivent pas, sous prétexte de projets pédagogiques, devenir des fiefs indépendants. Ainsi, j'ai annoncé à tous les acteurs du système éducatif de l'académie de Créteil qu'il ne peut y avoir un projet d'établissement sans la définition préalable d'un projet académique".

Voilà une méthode ultra jacobine d'assurer la "cohérence" et la "pertinence" de projets "mis en perspective" de la situation académique.

Ces méthodes de gestion qui donnent, en toutes circonstances, à l'autorité hiérarchique une compétence universelle et prééminente sont à la fois simplistes et choquantes car contraires la vérité des êtres et des faits. Comment des chefs d'établissement et des enseignants qui sont des "professionnels" dans leur métier, autant que les administrateurs hiérarchiques, peuvent-ils recevoir de telles instructions comminatoires ? Ils encaissent sans trop protester mais n'en pensent pas moins. En agissant ainsi, l'administration centrale et quelques recteurs trop zélés vis-à-vis de Paris et trop autoritaires dans leurs territoires académiques constituent la plus grande entreprise française de démobilisation des acteurs. Ils ne se rendent pas compte que leur refus de faire confiance et d'accepter les risques de la diversité va directement à l'encontre du but poursuivi. On ne peut pas prêcher, pendant des décennies, la décentralisation et l'autonomie pour tenter de l'assassiner le jour où les pouvoirs exécutif et législatif les mettent enfin en vigueur. Dans cette affaire des projets, le moins qu'on puisse dire est que les promoteurs ministériels ont fait preuve d'incompétence.

Il aurait fallu mener une action stratégique au lieu de se noyer dans un galimatias procédurier, inspiré par la crainte de l'échec. On est beaucoup plus apte, en France, à pérorer sur la "gestion des ressources humaines" (GRH) qu'à adopter des comportements nécessaires à la mobilisation de ces "ressources" en vue de l'action. Pour réussir cette mobilisation, sans laquelle il ne peut y avoir de réussite, la hiérarchie doit simplifier les messages, abandonner les procédures gestionnaires pour se transformer en une administration de mission.

Nous en sommes très loin à l'Éducation nationale. Pourtant, nombreux sont ceux qui ont pris conscience des contresens et des carences dans l'action. Dans son excellent ouvrage sur Management et Projet, Alain Bouvier écrit : "Pour agir, pour être motivé, l'acteur a besoin de savoir où il va, tant individuellement que collectivement. Créer la motivation, l'adhésion, l'enthousiasme, la mobilisation, est devenu l'un des rôles essentiels du manager en général, du chef d'établissement scolaire en particulier. À travers l'élan obtenu, certes, il ne provoquera pas (ou rarement) les changements d'esprit mais il les favorisera. Les promoteurs de la démarche de projets attendent du management participatif que tout le monde mouille sa chemise"(5).

Voilà ce que la circulaire ministérielle aurait dû dire et ne dire que cela. Le reste eût été confié à des réunions de travail présidées par les recteurs ou les inspecteurs d'académie après qu'il eussent été, eux-mêmes, conviés à des débats sur la définition et la portée des projets d'établissement, face au ministre et à ses collaborateurs. Malheureusement, les réunions parisiennes, en présence des recteurs, abordent très rarement le fond des choses mais plutôt les techniques de gestion et les procédures qui sont ensuite (ou déjà) décrites dans les circulaires ministérielles. Bien que la liberté d'expression soit, en principe, la règle du jeu de ces réunions, on sent bien que les silences et le langage diplomatique constituent le code de bonne et prudente conduite.

Ajoutons, pour être complet, que les partisans et surtout les courtisans s'expriment abondamment pour faire entendre au pouvoir en place à quel point il peut compter sur eux.

 

 

Le contrôle et l'évaluation des projets

 

Ayant tenu compte des objectifs nationaux et académiques, mais aussi du "référentiel de conformité" récapitulant les 35 instructions particulières prévues par les textes(6), chaque établissement rédige son projet de projet. Les écoles et les collèges soumettent leur copie à l'inspecteur d'académie, directeur départemental de l'Éducation nationale, tandis que les lycées envoient ce même ouvrage au recteur pour examen critique et éventuelle approbation sous réserve de telle ou telle modification. La circulaire du 17 mai 1990 affirme que "le projet d'établissement constitue un outil privilégié du dialogue avec les autorités académiques".

On peut s'interroger sur la nature et l'intensité de ce "dialogue" entre les communautés représentatives de chaque établissement scolaire et le recteur ou l'inspecteur d'académie. Face à quelques centaines de collèges et plus de 1000 écoles primaires, qui, autour de l'inspecteur d'académie, seront les interlocuteurs compétents pour ce fameux "dialogue" ? Certes les IDEN (inspecteurs départementaux de l'Éducation nationale) sont les mieux placés pour les écoles, mais en ce qui concerne les collèges, les fonctionnaires des inspections d'académie doivent intervenir. Il est vrai que l'administration centrale a pensé à tout en indiquant dans sa circulaire du 17 mai 1990 que "pour l'élaboration et la mise en œuvre du projet d'établissement, le chef d'établissement et l'équipe éducative disposent de l'aide et du conseil de groupes constitués au niveau départemental ou académique […]. Ces groupes associeront des personnes qualifiées : corps d'inspection, services académiques, chefs d'établissement, enseignants".

Ayant réuni des chefs d'établissements en 1990, pour discuter avec eux des modalités d'élaboration de leurs projets, conformément aux instructions ministérielles que nous venons de décrire, l'un d'eux eut le courage de poser la question suivante : "Pourquoi les fonctionnaires du rectorat et des inspections d'académie -- et vous-même, Monsieur le Recteur -- sont-ils plus compétents que nous pour évaluer les projets d'établissement ? "

Je lui ai répondu : "Vous ne connaissez donc pas la règle habituelle de notre immense maison (l'Éducation nationale) : ceux qui font ne savent pas, mais ceux qui ne font pas savent ce qu'il faut faire". Ayant désigné d'un geste de la main les chefs d'établissement présents dans la salle de réunion pour montrer "ceux qui font" et désignant ensuite du même geste les collaborateurs qui m'entouraient sur l'estrade, dont l'inspecteur d'académie du département, pour identifier "ceux qui ne font pas, mais savent", j'ai eu le sentiment que ces derniers n'avaient pas tous apprécié l'humour que j'avais voulu mettre dans mon propos. Il est vrai que les esprits sérieux ont pu penser que je torpillais l'autorité hiérarchique. Est-ce si sûr ? C'est Pascal qui a dit : "celui qui dit la vérité rend service à ceux qui l'écoutent, mais il se fait haïr".

Il faut souligner, en outre, l'importance du travail supplémentaire créé dans les rectorats et les inspections d'académie pour évaluer ces projets, par centaines pour les lycées et collèges et par milliers pour les écoles. Ce problème de gestion du temps n'a jamais préoccupé l'administration centrale qui n'hésite pas à ajouter des tâches nouvelles aux travaux habituels suffisants à remplir les journées de travail des administrations déconcentrées. Il faut donc choisir les travaux qu'on ne fera plus ou qu'on fera vite et mal. Nous avons noté précédemment cette mécanique irrationnelle décourageante à propos des mesures de déconcentration.

Il n'est donc pas surprenant que la mise en œuvre de cette première vague de projets d'établissement ait été faite dans des conditions d'improvisation et de précipitation qui n'ont pas échappé à la sagacité de l'Inspection générale de l'administration(7). Celle-ci a publié en mai 1991 un Audit des dispositifs concernant les projets d'établissement. On y trouve des conclusions qui confirment en tous points l'analyse pessimiste que nous venons de faire. Nous retiendrons tout d'abord l'image que les acteurs de terrain ont des projets :

"… Alors que beaucoup voient dans le projet d'établissement un instrument pour renforcer l'autonomie du chef d'établissement, d'aucuns croient trouver dans ces nouvelles structures académiques (organe mis en place par les recteurs pour contrôler les projets) - pour s'en réjouir ou le redouter - un moyen de restaurer le contrôle du recteur ou de l'inspecteur d'académie" (p. 7). Le rapport ajoute : "Il est fréquent que les services académiques aient diffusé sur le projet d'établissement des circulaires en cascade, paraphrasant les textes ministériels, multipliant les détails de procédures dans un esprit parfois peu compatible avec la démarche de projet" (p. 8). Au lieu de mobiliser les acteurs, voire de souci de susciter un peu d'enthousiasme pour entrer dans une action vraiment stratégique, les inspecteurs généraux relèvent finalement "plusieurs éléments d'une dérive bureaucratique" (p. 24).

Nous avons précédemment souligné la contradiction entre le principe d'autonomie inhérent à la mise en place des projets et l'envahissement des procédures et des contrôles à l'initiative des hiérarchies administratives parisiennes et régionales. Les conséquences d'une telle contradiction n'ont pas échappé à l'investigation de l'Inspection générale qui parle d'une "accumulation de situations paradoxales", en précisant : "On désigne ici sous le nom de paradoxe ce que les psycho-sociologues nomment des "situations de double contrainte" où deux injonctions contradictoires (le plus souvent le discours et les actes) tendent à annuler leurs effets et à provoquer chez ceux qui en sont l'objet des comportements de paralysie ou de fuite" (p. 27).

Les centralisateurs et les amateurs du pouvoir pour le pouvoir(8) ont gravement compromis, au départ, les chances de réussite des projets d'établissement par manque de modestie et par sous-estimation des enseignants et des personnels administratifs des établissements scolaires.

C'est pourquoi le rapport d'audit, après avoir dénoncé ces "situations paradoxales", conclut : "la contradiction principale réside sans doute dans le décalage entre le management participatif "par objectifs et projets" préconisé notamment par la lettre ministérielle de préparation de la rentrée, et le mode de fonctionnement des services, qui restent grandement imprégné de la logique ancienne : conception centralisée des normes et des instructions, puis transmission par les échelons intermédiaires, enfin exécution par les établissements […]. Dans ces conditions, le risque majeur pourrait être, dès aujourd'hui, pour certaines académies, la digestion d'une mesure novatrice par la bureaucratie de l'appareil administratif. Le premier effet de l'obligation faite aux établissements d'élaborer un projet a été parfois d'engendrer de nouvelles montagnes de papier, avant de créer des procédures supplémentaires, très formelles, qui s'imposent aux établissements" (p. 3).

L'élaboration des projets aurait dû libérer les forces vives de tous les enseignants, administrateurs et partenaires et des établissements scolaires.

La bureaucratie traditionnelle - premier symptôme du "mal français" - a bloqué l'entreprise et paralysé l'esprit d'innovation. Il faudra une vraie révolution pour éradiquer ce mal de l'administration de l'Éducation nationale.

La contestation de l'administration centrale

À ce stade de notre analyse, nous pourrions penser qu' "il y a loin de la coupe aux lèvres". Est-ce que l'autonomie, la délégation des responsabilités à l'échelon le moins élevé et, donc, le plus proche des usagers sont des objectifs qui font exclusivement l'objet des grandes déclarations de principe mais ne sont jamais réalisés ? La réponse à cette question est fort heureusement négative car la liberté de l'esprit, le courage et l'intelligence sont également répartis du haut en bas des hiérarchies et sur le territoire national. Les qualités des personnes permettent toujours de compenser la faiblesse des institutions et des systèmes. Les chefs d'établissement ont, à cet égard, un rôle très important à jouer. L'expérience prouve que les collèges et les lycées ayant à leur tête un chef à la hauteur de ses responsabilités échappent toujours au désordre et donnent satisfaction à tous les membres de la communauté éducative. Après six ans d'expérience, la gestion des projets d'établissement a sûrement échappé à l'impérialisme que nous avons écrit pour devenir un moyen de travail de la plupart des équipes pédagogiques administratives.

 

 

Peut-on supprimer l'administration centrale ?

 

Toutefois, le poids hiérarchique reste l'un des paradoxes du système éducatif français. Comment expliquer cette coexistence, qui n'est pas toujours pacifique, entre ces enseignants généralement contestataires et ce pouvoir central omniprésent ? La contestation, sous des formes diverses, y compris la grève, peut être un exutoire pour la base tandis que les détenteurs des pouvoirs politiques, administratifs et syndicaux ont tout intérêt - consciemment ou non - à conserver leurs prérogatives parisiennes.

Quand François Bayrou déclare qu'il souhaite que les syndicats soient "puissants, respectés et entendus"(9), il apporte de l'eau au moulin de la centralisation.

La puissance des syndicats de l'éducation nationale repose, très largement, sur le partenariat qu'ils entretiennent, en permanence et sur tous les sujets, avec le ministre, son cabinet et l'administration centrale. Décentralisez largement l'Éducation nationale en multipliant les centres de gestion, et vous réduirez l'influence syndicale. Les syndicats, sauf le SGEN-CFDT, ont toujours été, sinon opposés, du moins très réservés vis-à-vis des entreprises de décentralisation et de promotion de l'autonomie des établissements. Plus les établissements auront des pouvoirs accrus, plus leur autonomie augmentera, moins les syndicats exerceront d'influence. Face aux "risques" de la décentralisation, l'administration centrale et les responsables nationaux des syndicats ont partie liée : ils freineront toujours le mouvement.

Pour traiter ce blocage, il faut recourir à l'humour dévastateur de Jacques Julliard qui n'a pas suffisamment retenu l'attention des responsables gouvernementaux. Dans un éditorial publié dans le Nouvel Observateur (2-8 mars 1993, p. 43), il s'interroge sur les moyens de réformer l'Éducation nationale et il arrive à la proposition suivante : "supprimer provisoirement le ministère de l'Éducation nationale. Lui substituer un haut fonctionnaire nommé pour cinq ans, rattaché directement au Premier ministre, soustrait aux fluctuations électorales et chargé de préparer la décentralisation du ministère. En un mot, faire péter la pétaudière… L'Éducation n'est pas en France une priorité. C'est une névrose. Il faut s'y attaquer avec énergie, douceur et continuité".

Jacques Julliard a voulu forcer le trait mais, compte tenu de l'immobilisme centralisateur entretenu par notre héritage institutionnel et par les forces qui ont intérêt à conserver l'essentiel du pouvoir à Paris, il a raison sur le fond. Il faut choquer les esprits pour être entendu. Malheureusement, cette boutade n'a pas recueilli beaucoup d'écho. L'auteur persiste donc, au sein de la commission Fauroux, à proposer, de façon plus réaliste, la nomination pour cinq ans, à côté du ministre de l'Éducation nationale, d'un haut fonctionnaire "soustrait aux aléas de la politique et chargé de l'application des réformes qui auraient été décidées après consultation du Parlement : il faut en finir avec cette réformiste permanente qui ne débouche sur rien, sinon sur l'immobilisme"(10).

Nous suggérons, par réalisme républicain, la nomination préalable d'un ministre de l'Éducation qui n'ait d'autre ambition que de servir l'État, avec la volonté farouche de mener à bien une réforme largement décentralisatrice(11)

Un tel ministre ne pourrait pas nourrir de grandes ambitions politiques ultérieures. Non seulement la route de l'Élysée serait coupée mais, plus modestement, ses chances de réélection pourraient être compromises. Chaque ministre pense au lendemain et l'on peut comprendre que le titulaire du portefeuille de l'Éducation nationale tienne à quitter la rue de Grenelle, le moment venu, avec un bel avenir devant lui(12). Le problème nous paraît clairement posé, mais le choix des hommes et les risques de l'entreprise sont immenses.

Quelles que soient les orientations futures de l'action gouvernementale en ce domaine, les efforts en faveur de l'autonomie des établissements et de la décentralisation du système, commencés depuis plus de vingt ans finiront par porter leurs fruits. Il n'est pas possible de continuer à gaspiller autant d'intelligence et de talents dans l'administration centrale, par des méthodes de gouvernement critiquées et condamnées depuis longtemps. Le jour où les haut fonctionnaires parisiens seront chargés des seules grandes missions stratégiques visant à faciliter la tâche des établissements scolaires, on aura fait un grand pas vers le progrès attendu et espéré. Ce dernier "pas" à franchir, pour permettre plus de flexibilité et donc plus d'efficacité dans notre enseignement, n'est pas un "petit pas", mais un pas de géant(13).

 

 

Peut-on moderniser le service public ?

 

La prédication officielle sur la nécessité de réformer l'État et son administration est abondante et a déjà une longue histoire. Il y a même aujourd'hui un ministre de la réforme administrative.

Un premier texte important, en ce sens, est la circulaire du Premier ministre, en date du 23 février 1989, "relative au renouveau du service public"(14. Il y est dit que l'État "n'a pas suffisamment pris en compte les effets de la décentralisation prochaine rentrée […]. L'État s'est trop souvent organisé sur la base de la méfiance à l'égard de ses agents. On a multiplié les contrôles, les rendant par là même inefficaces […]. Ce n'est pas en ignorant les compétences et les spécificités de chacun ou en rejetant les initiatives sous prétexte qu'elles n'entrent pas dans le carcan des procédures que l'on rendra le service public plus efficace. C'est au contraire […] en créant les conditions juridiques et matérielles d'une prise de responsabilité effective par le plus grand nombre d'entre eux, en matière de décision comme d'exécution, que l'on pourra mieux répondre aux aspirations de fonctionnaires et mieux satisfaire les usagers".

La philosophie exprimée dans ce texte est bien identique à celle que nous avons développée à propos de l'élaboration des projets d'établissement. Or, le Premier ministre, qui s'adresse à l'ensemble des administrations, propose des "projets de service" pour mettre en œuvre sa politique. Les indications données dans la circulaire, à ce sujet, confirment bien l'autonomie des acteurs et non la prééminence des administrations parisiennes : "il faut susciter dès à présent la création de centres de responsabilités expérimentaux où seraient mises en œuvre de façon contractuelle des assouplissements des règles de gestion budgétaire, accompagnant une plus grande autonomie administrative. Le développement de ces centres, qui constituent la forme la plus achevée des projets de service, est recommandé depuis plusieurs années par le Conseil d'État... Définition rigoureuse des objectifs, responsabilité dans l'allocation des ressources, utilisation d'outils de gestion moderne, acceptation de l'évaluation, telle est la teneur de l'acte de volonté incombant aux responsables de chacun de ces centres". Bien qu'il s'agisse d'un texte du Premier ministre destiné à l'ensemble des administrations publiques, la méthode d'action définie s'applique parfaitement à la mise en œuvre de projets d'établissement de l'Éducation nationale.

[…]

 

 


Notes

 

(1) Cité par Jean-Pierre Obin, La crise de l'organisation scolaire, Paris, Hachette Éducation,1993, p. 61.
(2) Ibid., p. 25.
(3) J'étais alors recteur de l'académie de Grenoble. À la demande du maire, Hubert Dubedout, j'ai été l'avocat de cette entreprise à La Villeneuve que j'ai dû défendre à la fois contre la gauche dont parle Jean-Pierre Obin, contre l'inspection académique et contre certains fonctionnaires du ministère. J'ai eu l'appui constant et les conseils de Bertrand Schwarz, qui a été l'un des promoteurs des expériences de La Villeneuve.
(4) J.-P. Obin, op. cit., pp. 36 sq.
(5) Alain Bouvier, Management et projet, Paris, Hachette Éducation, 1994, p. 85.
(6) Jean-Pierre Obin présente un tableau récapitulatif de ces 35 instructions sous le titre de "Référentiel de conformité pour les projets d'établissement". La lecture de ce document très sérieux démontre que notre administration centrale se situe entre l'hyperationalité et le monde de Kafka (op. cit., p. 46).
(7) Dans un département, les écoles ont envoyé à l'inspecteur d'académie le même texte pour leur projet. Le premier projet présenté ayant été "accepté", l'auteur l'a transmis à ses collègues qui en ont fait le meilleur usage en le reproduisant pour leur école.
(8) Il est, en effet, des administrateurs, plus nombreux qu'on ne pense et à tous les échelons, qui sont plus préoccupés de défendre leurs attributions - donc leur pouvoir - que de régler les problèmes. Ils oublient - ou n'ont jamais su - que le service public, tant loué en France, a pour mission première et devoir quotidien de servir tous les usagers. Au lieu de rendre service, ces affamés de pouvoir, toujours inquiets de leur autorité, compromettent l'efficacité des services dont ils sont responsables. La soif de pouvoir n'est pas le monopole des seuls politiques.
(9) Le Figaro, 25 janvier 1996, p. 8.
(10) Jacques Julliard, "La réforme Fauroux : la vérité sur un brûlot", le Nouvel Observateur, 18-24 avril 1996, pp. 80-81.
(11) Cela suppose que cette politique soit clairement approuvée par le pouvoir exécutif et par le Parlement.
(12) Je crois traduire ici les pensées secrètes de tel ou tel ministre. Toutefois, il reste à démontrer que la volonté affichée de servir seulement l'intérêt de la nation, en faisant preuve de caractère et de courage, conduisent réellement à l'échec électoral politique. Rien n'est moins sûr mais les candidats, s'ils existent, à une telle entreprise sont peu nombreux.
(13) L'actuel gouvernement issu de l'élection présidentielle de mai 1995 a laissé entendre qu'un référendum serait organisé sur la nécessaire réforme de l'Éducation nationale. Nous oserons dire ici qu'une telle démarche venant d'une majorité de droite se heurtera, quoi qu'il arrive et quelle que soit la question posée, à une levée en masse de la gauche qui dénoncera le "démantèlement" du service public, la "laïcité en danger", l'atteinte portée aux libertés, etc. La voie de ce référendum est très périlleuse.
(14) Journal officiel du 24 février 1989, pp. 2626 à 2629 ; Michel Rocard était alors Premier ministre.

 

© Maurice Niveau, in Les politiques et l'école : entre le mensonge et l'ignorance, Paris, ESF, 1996, pp. 118-131

 


 

 

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