Maurice Niveau, dans le civil prof de Droit, a été Recteur d'Université durant vingt-trois ans : un record, qui suffit à montrer que les insignes qualités de l'homme lui ont permis de "servir" de nombreux Ministres, de droite comme de gauche. Au moment de partir en retraite, cette personne qui avait, forcément, une connaissance exhaustive du monde éducatif, a publié un livre, dont le succès fut inversement proportionnel à la profondeur. Il est vrai qu'en France, si l'on met à part les mémoires de Loana... Bref, on m'a compris. Et il se trouve, qui plus est, qu'on ne trouve pas cet ouvrage dans les bibliothèques du département où il a le plus vécu (comme fonctionnaire). Ce n'est pas un comble, c'est un signe. Qu'à cela ne tienne ! Il s'agit donc de publier quelques bonnes feuilles de ce que Le Monde de l'Éducation, qui avait rendu compte de Les Politiques et l'École. Entre le mensonge et l'ignorance, appela "le coup de gueule d'un ancien Recteur" ((in livraison de février 1997. On pouvait lire, dans le titre : "Maurice Niveau n'épargne rien ni personne.... Surtout pas les syndicats, même si la droite est aussi fustigée"). Tiens, cela fait juste dix ans. Et le coup de gueule a été aussitôt étouffé, alors qu'il aurait fallu faire apprendre ce livre par cœur à tous les impétrants des Écoles normales - pardon, des ineffables IUFM - et surtout à leurs profs, les pôvres. Naturellement, ne seront publiés que quelques coups de sonde, dont le premier, ici, est encore assez consensuel, et ne rend absolument pas compte de la richesse de l'ouvrage (qui aborde la laïcité à la française, l'autonomie et la responsabilité, la libération de l'école, et les "mots interdits" - sélection, échec, risques du métier...). Remarquez, si vous n'êtes pas contents, démerdez-vous, allez acheter l'ouvrage (hélas, il est épuisé - son auteur aussi, je pense, à force de "gueuler" dans le désert scolaire)...
Ah ! Un dernier mot : vous allez lire une "pique" (ou deux) contre Bayrou, autre ineffable. Elle est méritée, croyez-m'en. Car tous ceux qui connaissent un peu le monde éducatif tiennent Bayrou pour un des plus mauvais ministres de l'Éducation nationale que les quarante dernières années aient connus. Dont le seul souci fut d'être à la remorque des syndicats. Et dont le Nouveau contrat pour l’école et ses 158 propositions (1994) n'étaient que de la poudre aux yeux, un "coup de bluff", pour employer l'expression de Maurice Niveau. Alors, vous le voyez Président, vous ?

 

[...]

Notre mémoire collective est imprégnée [de centralisation] et, avec elle, nos mentalités et nos comportements. Le phénomène technocratique en est très directement le fruit. Un tel atavisme n'est guère favorable à l'autonomie et à la vraie liberté de l'esprit, celle qui amène les citoyens à s'exprimer, à innover et à prendre des responsabilités, sans se croire obligés d'en référer constamment au sommet des hiérarchies. Il est généralement moins fatigant d'obéir aux ordres que de prendre des initiatives.

On a pris conscience depuis longtemps, peut-être même avant mai 68, que l'innovation n'était pas le monopole du pouvoir central, surtout en pédagogie et dans l'administration quotidienne des établissements scolaires. Nous verrons cependant que le ministère de l'Éducation nationale, suréquipé en cadres supérieurs compétents, ne peut s'empêcher, aujourd'hui encore, d'inonder les provinces - rectorat, inspections d'académie, établissements scolaires - d'instructions écrites détaillées sur les divers modes d'emploi des réformes, changements, orientation, définis par les lois, décrets et arrêtés ministériels. Les déferlantes succèdent aux déferlantes en une inflation de textes qui, avant d'être imprimés dans le célèbre Bulletin officiel (BO), sont téléphonés, puis télécopiés aux recteurs qui les "retélécopient" jusqu'aux échelons les plus bas de la hiérarchie, les seuls qui ont une importance capitale : les établissements scolaires. Fort heureusement, il n'est pas nécessaire de lire les textes pour les appliquer car les enseignants savent enseigner et les administrateurs administrer. La seule production (valeur ajoutée) de l'Éducation nationale n'a lieu que dans chaque école, collège, lycée : là où les professeurs s'efforcent de transmettre un savoir et de former des citoyens. Ce n'est pas le pouvoir central qui devrait donner des instructions détaillées aux établissements, mais ceux-ci qui devraient expliquer au sommet de la hiérarchie comment il faut s'y prendre pour régler les problèmes et éviter les échecs. On a l'impression que, dans le système scolaire français, ceux qui "font" ne savent pas et ceux qui "ne font pas" savent comment on devrait faire. Le premier des ministres de l'Éducation nationale qui aura compris cela fera une vraie et bonne révolution. Elle lui simplifiera la vie et celle de tous les enseignants.

Quelques ministres ont cependant été des précurseurs : le plus optimiste est Olivier Guichard qui a souhaité la décentralisation et l'autonomie sans y parvenir. Dans un discours prononcé à Chamonix, le 16 septembre 1970, il notait que les réformes successives de l'éducation nationale "donnaient le vertige". Pourtant, disait-il, il faut absolument s'adapter car "il ne convient pas de former les hommes de demain comme ceux d'hier et aujourd'hui". Il faut, ajoutait-il, pour gérer efficacement le changement, aller dans deux directions :

- développer et adapter les formations techniques et professionnelles.

- lancer le mouvement vers une organisation décentralisée du service public.

Il ajoutait : "même si le poids de nos mœurs et de nos habitudes ne nous permet pas de libérer totalement les établissements scolaires d'une réglementation nationale, je serais bien étonné qu'avant dix ans l'autonomie pédagogique ne devienne pas de plus en plus la règle […]. Si la plus grande administration française arrive à se réformer ainsi, si peu à peu les méthodes de gestion des entreprises et même l'esprit d'entreprise parviennent à y pénétrer, nous aurons accompli à l'Éducation nationale une tâche exemplaire".

M. Guichard était trop optimiste car, malgré les déclarations d'intention de ses successeurs, le système éducatif a progressé lentement vers l'autonomie.

Joseph Fontanet succédant à Olivier Guichard, défendit l'objectif de décentralisation pédagogique en créant les 10 % d'activités autonomes qui se transformèrent par la suite en PACTE, puis en PAE. Dans son discours à l'Assemblée nationale du 5 juin 1973, M. Fontanet déclarait : "Comment imaginer la mise en œuvre des réformes pédagogiques sans que soient accordés aux chefs d'établissements, aux enseignants et à leurs équipes une latitude suffisante dans l'organisation de l'enseignement et la vie scolaire et dans l'utilisation de certains crédits ? […] En suivant l'une des principales recommandations du rapport Louis Joxe, il faut donc faire de l'établissement une cellule solide capable d'initiative, ce qui implique qu'elle soit capable de responsabilité".

Voilà une belle déclaration d'intention qui n'est pas tout à fait restée lettre morte, mais il faut souligner que la marche vers l'autonomie est une marche lente, dont les causes sont multiples et tiennent autant au poids du pouvoir central qu'à la timidité des acteurs et au corporatisme des syndicats qui perdraient une partie importante de leur influence si notre système éducatif était largement décentralisé : quel avantage un représentant syndical n'a-t-il pas lorsqu'il peut apporter, au recteur, à l'inspecteur d'académie et aux chefs d'établissement des directives parisiennes, élaborées en concertation à l'échelon national, et qui n'ont pas encore été publiées par l'administration centrale ? Ce petit jeu de la capacité être informé avant les administrations académiques a une très longue histoire, dont on parle peu en public, et qui est pourtant l'un des fondements du pouvoir syndical. Celui qui, le premier, est porteur d'une information, surtout quand elle concerne la gestion des personnels, est perçu comme participant à la décision. C'est pourquoi l'Éducation nationale est l'un des secteurs - sinon le secteur - où l'influence des syndicats reste prédominante. L'attitude des ministres a aussi une grande importance en ce domaine. M. Bayrou est, objectivement, un bon promoteur de l'influence syndicale puisqu'il le souhaite et le dit. Dans l'entretien qu'il a accordé au Figaro du 25 janvier 1996, M. Bayrou déclare : "Je sais que beaucoup de ministres de l'Éducation nationale ont caressé le rêve de casser les syndicats. Je les souhaite, au contraire, puissants, respectés et entendus". Je puis rassurer le ministre et témoigner de 25 ans de rectorat : les syndicats sont puissants et ne peuvent pas ne pas être entendus.

Mais on peut se demander à quoi pense M. Bayrou lorsqu'il déclare dans le même entretien : "Après trois ans d'exercice dans ce ministère […] j'ai beaucoup plus appris des syndicats que de ma propre administration". Si cela est vrai qu'on ne peut en tirer qu'une conclusion : l'autorité de l'État est gravement défaillante. Ou alors on est en pleine démagogie.

 

L'autonomie et l'innovation dans un système hiérarchique : la lettre de Christian Beullac

 

Face au poids hiérarchique et à l'influence syndicale, est-il possible d'être autonome, c'est-à-dire capable d'initiative, voire d'innovation, à tous les échelons de notre système éducatif ? La réponse est clairement positive si l'on adopte la philosophie de l'action de Christian Beullac telle qu'il a définie dans une lettre circulaire adressée aux recteurs, aux inspecteurs d'académie aux chefs d'établissement le 7 janvier 1980. Il appelait ce texte : "ma lettre sur le commandement". Elle mérite d'être reproduite ici, intégralement, car elle illustre bien la portée du concept d'autonomie qui repose essentiellement sur la capacité de chaque acteur à prendre des responsabilités dans le souci permanent de régler des problèmes et non d'appliquer des instructions :

"J'ai exprimé, à maintes reprises, mon souci de faire prévaloir, en toutes circonstances, l'autorité de l'État dont vous êtes, dans vos fonctions respectives, les dépositaires et les garants. Il m'apparaît donc nécessaire de faire aujourd'hui le point à la lumière des résultats enregistrés depuis bientôt deux ans.

L'autorité, dans toute fonction hiérarchique, dépend essentiellement de l'art de commander qui ne se réduit pas à la possibilité de donner des ordres, mais à la capacité de les faire exécuter. Cela vaut tout aussi bien :

- vis-à-vis de vous-même et de l'idée que vous vous faites de vos fonctions.

- vis-à-vis de l'administration que vous dirigez.

Mais l'autorité dépend aussi de la capacité à nouer des contacts avec les différentes instances représentatives concernées par les problèmes d'éducation, qu'il s'agisse des élus, des collectivités locales, des organisations professionnelles ou des partenaires sociaux (syndicats, parents d'élèves…).

I.1. Vous ne devez pas concevoir vos fonctions comme celle de simples exécutants d'ordres ministériels, car les modalités de mise en œuvre des moyens qui vous sont impartis relèvent souvent de votre seule initiative. Votre autonomie d'action est très importante. Aucune instruction ministérielle ne saurait vous dicter sur le terrain la marche à suivre en toutes circonstances. Vos responsabilités s'en trouvent accrues : vous devez y faire face en sachant opérer de vous-même et par vous-même, les choix qui s'imposent compte tenu de la situation. Vous aurez toujours la possibilité de faire ou de ne pas faire, de dire ou de ne pas dire, de prendre des risques ou de les refuser. L'essentiel est évidemment d'atteindre les objectifs qui vous sont assignés dans le cadre de la politique que j'ai définie et qui vous est précisée tant au cours de nos réunions de travail que par des textes publiés. Je n'attends pas de vous que vous obéissiez, mais que vous réussissez, car l'esprit doit toujours l'emporter sur la lettre.

Pour cela, votre façon d'être vis-à-vis de vos collaborateurs, de vos partenaires et de toutes les personnes et institutions intéressées par l'éducation est un élément déterminant du succès ou de l'échec. Votre autorité morale prévaudra, en toute circonstance, sur votre autorité institutionnelle. La seconde ne se construit bien que sur la première qu'il importe donc de sauvegarder.

I.2. Vis-à-vis de votre administration, votre capacité d'écoute, d'accueil, de disponibilité permanente seront les plus sûrs moyens d'asseoir votre autorité. Il convient toujours d'écouter et d'expliquer pour tenter de convaincre et de rallier les esprits et les cœurs de celles et ceux dont vous devez commander et guider l'action. Avant d'être des gestionnaires de procédures et de textes, vous avez comme mission première de mobiliser les volontés et les énergies en vue de l'action au service d'une politique éducative. Si vous ne mobilisez par vos collaborateurs, si vous n'avez pas l'esprit d'équipe mais seulement l'esprit de hiérarchie, vous échouerez dans vos entreprises.

Un tel esprit suppose que chacun, à son échelon, se sente pleinement responsable et donc très directement impliqué dans l'échec ou le succès de son action.

Il va de soi qu'on ne peut pas toujours réussir et vous savez que pour vous-même j'ai toujours admis le droit à l'erreur. Vous saurez en tenir compte dans l'appréciation que vous porterez sur les résultats obtenus, en n'oubliant jamais que la confiance, à condition qu'elle soit vigilante, est le meilleur des encouragements et donc le plus sûr garant de la réussite.

II. De même que la concertation et le dialogue constituent, désormais, les moyens essentiels de l'autorité dans un système hiérarchique, de même ils commandent l'attitude permanente vis-à-vis des partenaires et du monde extérieur.

Il faut sortir du faux dilemme suivant : ou bien on dialogue et on est laxiste ; ou bien on défend l'autorité pour cela on refuse le dialogue.

Bien au contraire, la meilleure défense d'une stratégie d'autorité, fondée sur le respect de quelques principes fondamentaux, prend appui sur le savoir-faire des médiateurs. L'accueil et l'écoute de l'interlocuteur ne signifient pas qu'on abandonne les positions de principe et les règles essentielles auxquelles chacun doit se soumettre.

J'attire tout particulièrement votre attention à ce sujet sur les rapports que vos collaborateurs et vous-même devez entretenir avec les organisations syndicales. Dans toute la mesure du possible, il faut pour permettre aux représentants syndicaux - comme représentants des associations de parents d'élèves - de s'informer et de s'exprimer auprès de vous-même ou de votre administration. Cependant, la concertation à laquelle nous devons tous nous prêter avec une entière bonne foi ne saurait entraîner la moindre substitution d'un pouvoir intermédiaire à l'autorité administrative, gestionnaire du service public. Vous êtes responsables de l'application des réglementations en vigueur. Aucun mot d'ordre extérieur ne saura contrevenir à un tel principe.

C'est pourquoi il est d'autant plus important de se concerter sérieusement avec tous nos partenaires, pour éviter les malentendus et les erreurs d'interprétation.

Le dialogue n'est jamais une preuve de faiblesse, mais il constitue au contraire pour tous et à tous les niveaux d'une source d'enrichissement. Il permet en effet de faire apparaître aux uns et aux autres, y compris à l'autorité administrative, la réalité et la complexité des situations locales auxquelles il est nécessaire d'adapter les instructions de portée générale. Le rôle du chef, aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé, est avant tout de "gérer des conflits". Il faut en prendre conscience et agir en conséquence. Pour cela il vous appartiendra de prendre toutes initiatives - dans le cadre de vos responsabilités - pour gérer au mieux ces innombrables "conflits" qui caractérisent la vie quotidienne de notre système éducatif.

L'autoritarisme, c'est l'autorité sans discernement et sans dialogue. L'autorité est une création continue où l'effort de notre volonté pour servir l'intérêt général, donc la politique définie par la loi et la règle, rejoint l'intelligence du cœur et de l'esprit. Il y faut tout à la fois de l'initiative de l'intention : un texte écrit peut bien définir des objectifs, il ne définira jamais des modalités d'action. La créativité n'est pas le monopole des enseignants, elle est aussi le devoir quotidien des administrateurs".

L'alternance politique de 1981 n'a pas remis en cause l'orientation du système vers l'autonomie et la responsabilité. Alain Savary était très soucieux de donner aux initiatives locales la plus grande place. On l'a bien vu dans la mise en œuvre de son projet de rénovation des collèges où l'impatience de son entourage n'a pas infléchi sa volonté de laisser chaque académie aller à son rythme. Il fallait que l'équipe de pilotage rectorale ait bien accompli la concertation nécessaire avec chaque collège, défini les actions de formation à organiser pour les responsables administratifs et les enseignants concernés avant que le collège ne soit déclaré "en rénovation". Cette méthode, peu conforme aux habitudes administrations centrales, prouve que le ministre voulait mobiliser les énergies et non imposer des "solutions" contre la volonté des équipes éducatives concernées. Alain Savary, homme de grande conscience morale, a toujours affirmé, dans tous les domaines, qu'il voulait "convaincre et non contraindre". Il croyait aux vertus de l'autonomie et de la liberté des personnes à tous les échelons du système éducatif.

Ses successeurs, Jean-Pierre Chevènement, René Monory, Lionel Jospin, Jack Lang et François Bayrou, n'ont pas remis en cause la politique de décentralisation et d'autonomie. Le point de non-retour a bien été dépassé en ce qui concerne la volonté des gouvernements successifs, même si la dernière étape vers l'autonomie pédagogique risque d'être la plus longue. Il reste, en effet, dans les pesanteurs sociologiques des cabinets ministérielles et de l'administration centrale deux armes, apparemment contradictoires, et qui pourtant aboutissent l'une et l'autre à l'écrasement des échelons administratifs régionaux : la déconcentration et l'inflation de textes réglementaires et "instructifs" (c'est-à-dire chargés d'instruire les ignorants des provinces).

 

Les pièges de la déconcentration

 

La déconcentration procède par voie législative pour donner aux assemblées territoriales élues des pouvoirs qui, auparavant, relevaient de la compétence de l'État. La déconcentration n'est que le transfert, de l'échelon central aux échelons régionaux, de compétences qui sont celles de l'État et qui restent à l'État.

La voie réglementaire suffit pour prendre les mesures de déconcentration qui allègent les tâches des administrations centrales et accroissent celles des "services extérieurs" de l'État. À l'Éducation, la déconcentration s'opère principalement sur les recteurs, les inspecteurs d'académie, directeurs départementaux de l'Éducation nationale. Or, la déconcentration a été pratiquée à outrance depuis le début des années 80, au motif qu'elle doit accompagner la décentralisation. Il est en effet logique, par souci d'efficacité, de mettre en face des élus investis de nouveaux pouvoirs, des responsables administratifs de l'État - préfets, recteurs, directeurs des régionaux et départementaux - capables de prendre les décisions qui doivent accompagner les délibérations des assemblées territoriales, et les décisions de leur exécutif. C'est ainsi que la gestion de la carte scolaire (ouvertures et fermeture de sections dans les établissements) est désormais assurée, en compétence partagée entre les régions et les recteurs.

Une loi d'orientation relative à "l'administration territoriale de la République" a été votée le 6 février 1992. Elle traite dans un titre premier de "l'organisation territoriale de l'État". Il est précisé dans l'article 2 que "sont confiées aux administrations centrales les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être délégué un à échelon territorial".

"Les autres missions et, notamment, celles qui intéressent les relations entre l'État et les collectivités territoriales sont confiées aux services déconcentrés…". Il est stipulé dans l'article 3 que "dans tous les textes législatifs et réglementaires la référence à 'services extérieurs' est remplacée désormais par celle de 'services déconcentrés'".

Un décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 définit "la charte de la déconcentration". Il est bien stipulé à l'article 1er que la "déconcentration" est la règle générale de répartition des attributions des moyens entre les différents échelons des administrations civiles de l'État. L'article 6 précise que "le comité interministériel de l'administration territoriale (présidé par le Premier ministre) veille à l'équilibre général entre les transferts d'attributions aux services déconcentrés de l'État et les transferts de moyens de toute nature nécessaire à leur mise en œuvre".

C'est sur ce dernier point que l'on peut exprimer quelques doutes sur l'efficacité de ce texte, compte tenu de l'expérience antérieure de l'Éducation nationale. […]

 

.

© Maurice Niveau, in Les politiques et l'école : entre le mensonge et l'ignorance, Paris, ESF, 1996, pp. 108-113

 


 

 

Texte soumis aux droits d'auteur - Réservé à un usage privé ou éducatif.

 

 

Cliquez pour accéder à la suite de ce texte