"Il y a des choses qui ne se disent pas !" Telle est l'incroyable réponse faite, en septembre dernier, par l'ineffable Claude Bartolone au ministre de l'Économie Macron, qui estimait que le statut de la fonction publique était devenu inadéquat. Autrement dit, circulez, il n'y a rien à voir ! Il est vrai que les gros bataillons de fonctionnaires votant quasiment à gauche comme un seul homme, il y a lieu de ne pas dire certaines choses – surtout de la part d'un membre éminent d'un gouvernement dit socialiste...
Il est donc d'autant plus urgent de lire et méditer la charge aussi documentée qu'implacable lancée il y a près de quinze ans par un fonctionnaire, justement : un homme de bien, le regretté juge Jean-Pierre. En dépit de sa date de rédaction, c'est un texte qui a très peu vieilli – tant il est vrai que les problèmes lancinants demeurent - et sa "chute", concernant le scandale du Cref, mériterait d'être d'autant plus développée que nombre des défenseurs de cet organisme osent encore nommer cela les "valeurs mutualistes" !
Ceci posé, comme l'écrit Éric de Montgolfier (Le Figaro du 29 septembre dernier), si le statut du service public peut éventuellement être critiqué, ce qui est en revanche indispensable, c'est de revoir "l'immunité qu'il assure à l'incompétence et, plus encore, au mépris des obligations qu'impose le service public, la disponibilité notamment. Mais l'opprobre doit être réservé à ceux qui la méritent ; il serait injuste de l'étendre à tous".

 

 

 

1. Mieux payés que dans le privé

 

Les agents de l'État ont-ils raison de crier misère ? Dans la note, restée fameuse, qu'il adressa au ministère de l'Économie et des Finances en septembre 1997, l'inspecteur général des finances Jean Choussat brisa définitivement un tabou : les fonctionnaires sont aussi bien rémunérés, sinon mieux, que les salariés du secteur privé.

 

I. Combien gagnent-ils ?

 

La rémunération des fonctionnaires est calculée en tenant compte de quatre éléments : le traitement de base, l'indemnité de résidence, le supplément familial et les primes.

Le traitement de base est fixé par référence à une grille indiciaire qui s'étend des indices 262 à 820(1). Les hauts fonctionnaires, rémunérés au-delà de l'indice 820, se partagent huit "hors-échelles lettres". Un médecin chef de service de l'Inspection médicale du travail et de la main-d'œuvre, hors échelle B, perçoit ainsi, au titre de son seul traitement de base, 4 170 euro par mois (27 355 francs). Un chef de service d'administration centrale du ministère de l'Équipement, hors-échelle B bis, gagne 4570 euro mensuels (29 979 francs), alors que le directeur général de l'aviation civile, hors-échelle E, reçoit 5640 euro par mois (36 998 francs).

Deuxième élément de la rémunération des fonctionnaires, l'indemnité de résidence complète le traitement indiciaire. Elle est censée compenser les différences du coût de la vie selon les affectations : 3 % du traitement de base en région parisienne et à Marseille, 1 % dans d'autres régions et 0 % ailleurs.

Comme tous les autres salariés, les agents de l'État perçoivent des allocations familiales. Ils disposent de surcroît d'un supplément familial de traitement - c'est une réforme de Vichy - qui constitue, comme son nom l'indique, un complément de rémunération lié au nombre d'enfants à charge(2).

Enfin, quelque trois mille primes différentes, au montant et à la destination aussi variables qu'imprévisibles, agrémentent depuis plus d'un demi-siècle les traitements des agents de l'État. Ces pratiques, consistant à attribuer des primes différentes à telle ou telle catégorie de fonctionnaires, pourraient certes être justifiées si les critères retenus étaient liés au bon fonctionnement du service public. Il n'en est rien. Les attributions de primes se font au petit bonheur la chance, au gré des rapports de force et des amitiés. Les deux principes énoncés après la Libération lors de l'adoption du statut général des fonctionnaires, l'unicité de la fonction publique et l'égalité de rémunération à niveau équivalent, ont bel et bien volé en éclats.

 

II. Petits arrangements entre amis

 

"Votre rapport, je ne veux même pas le voir. Allez donc le remettre en main propre au Premier ministre !" C'est en ces termes que Pascal Lamy, alors directeur adjoint du cabinet de Pierre Mauroy, a accueilli, un matin de 1984, le fonctionnaire de la Cour des comptes, Alain Blanchard, qui venait lui apporter son rapport sur les primes et rémunérations accessoires de la fonction publique commandé par le Premier ministre. Bien peu savent ce qu'est devenu ce document. Certains le croient à Matignon, dans un coffre-fort, d'autres à Bercy. Certains pensent qu'il a été purement et simplement détruit. Quoi qu'il en soit, peu de responsables ont eu le privilège de sa lecture et il ne faudra guère compter sur son rédacteur pour en savoir plus : Alain Blanchard a toujours gardé le plus complet silence sur le contenu de ce document que l'on imagine volontiers explosif.

Depuis 1948, les administrations ont accordé à leurs agents une myriade de primes à l'intitulé plus ou moins exotique. Citons, pour le seul ministère de la Défense, l'indemnité de première mise de harnachement, l'indemnité pour travaux sous béton, l'indemnité pour perte d'effet, l'indemnité pour travaux en scaphandre ou, pour le personnel féminin, la vieille indemnité d'achat de sous-vêtements fixée royalement à 3 euro par mois. Selon l'INSEE, le montant moyen de ces rémunérations complémentaires équivaut, chaque mois, à 13 % du traitement brut(3). Leur total représente la bagatelle de 9 milliards d'euro (plus de 59 milliards de francs), soit presque deux fois le budget de la Justice. Nous n'en saurons pas plus : l'Institut statistique national a reçu du gouvernement l'interdiction formelle de divulguer le détail de ces primes qui ont globalement augmenté, entre 1991 et 1999, de ... 52 %. C'est cela la transparence !

Ces petits arrangements entre amis sont à l'origine de la création de près de trois mille primes différentes. La plupart d'entre elles ne reposent sur aucun fondement légal. Les irrégularités constatées à ce propos par la Cour des comptes sont multiples : violations des dispositions statutaires, défaillances graves des systèmes de suivi, transgression des autorisations budgétaires et, pour finir, détournement de la grille indiciaire officielle. Nombre de ces avantages ont été en effet instaurés sans le contreseing du ministre de la Fonction publique et sans, comme l'impose la loi, publication au Journal officiel. Au fil des ans et des revendications syndicales, ces façons de procéder se sont peu à peu généralisées. Ce qui fait écrire aux magistrats de la Cour : "Ces dérives ne sont pas limitées à (certains) ministères [...]. Elles s'observent dans tous les ministères ayant fait l'objet d'enquêtes".

Le caractère catégoriel et corporatiste des primes de la fonction publique ne manque pas non plus de surprendre. Selon les ministères, les directions ou les services, ces rémunérations accessoires sont très diverses. Deux agents du même grade occupant deux fonctions identiques dans deux ministères différents pourront ainsi percevoir des primes qui iront du simple au ... triple. Leur attribution obéit à des règles que la logique cartésienne ne peut que difficilement appréhender. C'est ainsi, par exemple, que les directeurs de recherche au CNRS perçoivent une prime équivalente à 1 % de leur traitement, tandis que les instituteurs, à peine mieux lotis, bénéficient de 9 % de primes en moyenne. À l'autre bout de l'échelle, les agents du ministère de l'Économie et des Finances augmentent leurs traitements de base de plus de 80 % lorsqu'ils sont administrateurs et jusqu'à 200 % lorsqu'ils ont la chance de travailler à l'étranger ou de devenir comptables supérieurs de l'État. Entre ces deux extrêmes, le tout-venant de la fonction publique émarge entre le pire et le meilleur : 12 % de primes pour les membres des directions du ministère du Tourisme mais 71 % pour les contrôleurs aériens, 97 % pour un ingénieur du génie rural en début de carrière ou 160 % en moyenne pour les trésoriers-payeurs généraux.

 

III. Les fonds de concours

 

Lorsqu'un réalisateur de cinéma souhaite tourner la scène d'un film dans un lieu appartenant à l'État, il paie au ministère concerné une redevance qui alimente un fonds dit de "concours". Ce fonds est géré directement par le ministère en question qui l'utilise comme bon lui semble. Il existe plusieurs centaines de fonds de concours différents. Parmi les plus importants, ceux collectés par les agents de l'équipement au titre du savoir-faire technique apporté à la construction et à la maintenance des ouvrages publics recueillent plusieurs dizaines de millions d'euro par an. Ce trésor de guerre est redistribué chaque année à tous les fonctionnaires du ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement après une procédure interne aussi sophistiquée que discrète. Résultat concret : entre 60 et 90 % de primes pour les ingénieurs des Ponts et Chaussées.

 

IV. L'exemple des receveurs des douanes

 

Les receveurs régionaux et principaux du ministère des Finances se partagent, depuis une quarantaine d'années(4), les sommes que les importateurs versent à l'administration fiscale(5). Les cinq cent trente-deux receveurs de la Direction générale des douanes et des droits indirects se sont ainsi constitué une véritable cagnotte qui leur permet de bénéficier de primes pouvant aller jusqu'à 7 000 euro par mois (45 920 francs). Peu importe d'ailleurs .que ce "système des remises [ait] perdu toute justification. Il est un moyen de verser aux cadres de la DGDDI un bonus de primes en le justifiant par un système obsolète", fustigent les magistrats de la rue Cambon. Mieux encore, quand ces remises représentent moins de la moitié du traitement brut des agents comptables, elles ne sont tout simplement pas imposables. Les sommes échappant ainsi à l'impôt s'élevaient en moyenne, à 660 euro par mois (4 329 francs). "Choquant", ajoute laconiquement la Cour des comptes. Choquant, en effet. D'autant que ces pratiques inadmissibles ont gagné tout le ministère des Finances et que ce sont ceux-là mêmes chargés de calculer et de recouvrer l'impôt qui y échappent le plus facilement. Devant l'ampleur et le caractère profondément inégalitaire de ces défiscalisations, le ministre des Finances a annoncé que ces exonérations outrancières seraient remises en cause. Mais, s'est-il empressé d'ajouter, aucun agent ne subira une baisse de sa rémunération réelle. En clair, pour compenser la fiscalisation des primes, le ministre ... les augmentera.

En ces temps de transparence, les dernières protestations de la Cour des comptes ont amené les services de l'État à adopter quatre-vingt-sept décrets et deux cent soixante-quinze arrêtés afin d'officialiser primes et rémunérations annexes. "Un peu court", ont jugé les magistrats de la Cour, qui soulignent que les textes adoptés ne simplifient en aucun cas l'architecture des systèmes indemnitaires de la fonction publique. Autrement dit, on légalise mais sans rien changer au fond. Les primes continueront donc à être versées aux fonctionnaires y compris aux magistrats de la Cour(6) - comme par le passé. Il est vrai qu'elles présentent pour les ministres en proie à un conflit social un intérêt tout particulier : "Pour dénouer une grève, on accorde une petite prime ici ou là. Je l'ai fait moi-même, je sais de quoi je parle", confirme l'ancien ministre de l'Intérieur, Pierre Joxe.

 

V. Les écarts de rémunération public-privé

 

Alors ? Mieux payés, les fonctionnaires ? Les rémunérations complémentaires accordées aux fonctionnaires seraient justifiées, expliquent les organisations syndicales, par les rémunérations notoirement inférieures des agents du secteur public par rapport à celles du secteur privé. En réalité, hormis la très haute fonction publique, les agents de l'État sont mieux rémunérés que les salariés du privé. Selon une de l'INSEE(7), le traitement brut moyen d'un agent de la fonction publique d'État, travaillant en métropole(8), est de 2 312 euro (15 167 francs) par mois (9). Après déduction des prélèvements sociaux(10), le traitement net moyen dans la fonction publique d'État est de 1 944 euro par mois (12 753 francs). La comparaison avec les chiffres du privé ne laisse aucun doute sur le différentiel de salaire en faveur du public.

J'avais, dans un récent ouvrage(11), comparé les salaires versés dans une grosse PME de la région parisienne avec ceux généralement versés aux fonctionnaires d'un service déconcentré de l'État(12) . Actualisés, ces chiffres parlent d'eux-mêmes. Le président-directeur général d'une telle entreprise peut ainsi escompter un salaire mensuel de 8 430 euro (55 280 francs), et son adjoint immédiat 6 360 euro (41 720 francs), alors que, dans le public, le directeur d'une administration de la même taille percevrait en moyenne 7 840 euro (51 430 francs)(13) et son adjoint 5 000 euro (32 800 francs). Dans cette même entreprise, un chef de service obtiendrait 3 660 euro (24 000 francs) mensuels et, dans la fonction publique, 3 000 euro (19 680 francs). Un employé principal de cette PME toucherait environ 1 780 euro (11 677 francs) par mois et un simple employé de bureau aux alentours de 1 400 euro (9 184 francs) mensuels, tandis que, dans l'administration, leurs homologues percevraient respectivement 2 290 euro (15 022 francs) et 1 650 euro (10 824 francs). C'est donc bien une constante de la fonction publique : les agents administratifs de base sont mieux rémunérés qu'ils ne le seraient dans le privé. Deuxième constante : les cadres de la fonction publique qui affirment pouvoir doubler, voire tripler, leur salaire en passant dans le privé commettent une grossière erreur d'appréciation. Le différentiel moyen de salaire pour les cadres est tout au plus de 15 % en faveur du secteur concurrentiel. Déjà, en 1997, Jean Choussat, aujourd'hui décédé, relevait dans son rapport que la rémunération des fonctionnaires "était, à responsabilités égales, sensiblement supérieure à celle de leurs homologues du secteur privé, les différences s'étageant de plus 6 % à plus 23,6 % [...] ; plus on est en bas de l'échelle, plus la sur-rémunération par rapport au privé est forte"*.

Pour les très hauts fonctionnaires - principalement des énarques et des polytechniciens -, la situation est sensiblement différente. Tout d'abord parce que leur niveau de rémunération globale s'est sensiblement dégradé depuis trente ans. Ensuite, parce que ceux d'entre eux qui passent dans le privé perçoivent, depuis toujours, beaucoup plus - environ 60 % - que leurs collègues restés dans le public. Deux explications permettent de comprendre cette exception. D'une part, l'effet de réseau : les hauts fonctionnaires qui ont vocation à rejoindre le privé préparent leur arrivée dans le secteur concurrentiel plusieurs années à l'avance en faisant notamment valoir leurs amitiés dans la haute fonction publique et leurs connaissances des rouages de l'État. D'autre part, le prestige (justifié) de l'ENA ou de l'X constitue indéniablement un plus pour l'embauche des anciens élèves.

Derniers chiffres qui ne font que confirmer les précédents : par comparaison avec le secteur privé, le salaire net médian(14) dans le secteur public est supérieur de 30 % à celui du secteur privé. Le ministère des Finances indique par ailleurs que dans la fonction publique, entre 1990 et 1996, la hausse du traitement brut moyen, y compris les primes, "dépasserait de 5,5 points, celle du secteur privé et assurerait aux agents de l'État un gain brut de pouvoir d'achat plus de deux fois supérieur à celui dont bénéficient les salariés du secteur privé". Au total, depuis 1981, le pouvoir d'achat des fonctionnaires s'est ainsi accru de 40 % ! Tous les gouvernements, surtout en période électorale, soignent les agents de l'État, et le gouvernement Jospin n'a fait qu'amplifier le mouvement : plus 1,7 % en 1999, 1,9 % en 2000, 1,2 % en 2001 et 1,7 % en 2002(15). Encore ces chiffres ne reflètent-ils pas la pluralité des variations individuelles. Le directeur général de l'administration et de la fonction publique a par exemple obtenu une brutale augmentation de son traitement mensuel de 460 euro (3 018 francs) et une hausse tout aussi surprenante du montant annuel de ses primes qui sont passées d'un trait de plume de 38 110 euro (250 000 francs) par an à 53 353 euro (350 000 francs), soit 40 % de hausse ! Qui dit mieux ?

Un ancien ministre de la Fonction publique, Michel Durafour, avait coutume d'affirmer : "Les principaux dysfonctionnements sont au sommet. C'est là, ajoutait-il, que se situe le vrai corporatisme. Les grands corps de l'État, les directeurs de l'administration centrale sont un lobby puissant qui considère le Parlement comme un accident de la route". Il aurait pu adjoindre à sa liste le gouvernement ...

 

VI. Et, si plus rien ne va, restent les tropiques ...

 

Il faut croire que la vie au soleil est insupportable, tout au moins pour les fonctionnaires français en poste outre-mer. Leurs rémunérations augmentent en effet de 40 à ... 250 %(16) lorsqu'ils franchissent les limites de l'Hexagone, probablement à titre de compensation ... À la Réunion, les agents de l'État n'ont officiellement obtenu que 35 % de majoration. Mais, par la grâce d'un "indice correcteur sur le franc CFA" plutôt insolite (le franc CFA n'existe plus à la Réunion depuis longtemps), la majoration atteint dans l'île quelque 53 %(17)

Dans son infinie mansuétude, l'État accorde également à ses fonctionnaires ultra-marins quelques autres avantages. Citons pour mémoire l' "indemnité d'éloignement" en moyenne une année de salaires ; la majoration des pensions de retraite de 35 %(18) ; la "bonification de congés" qui donne droit à un congé supplémentaire de trente jours tous les trois ans pour les fonctionnaires en poste dans les DOM et de soixante jours supplémentaires, à la fin de leur séjour, pour les fonctionnaires affectés dans les TOM, ou encore la très agréable réduction d'impôt de 30 % pour les DOM (40 % en Guyane) et de 75 % pour les TOM.

Selon la Direction des affaires économiques, sociales et culturelles du secrétariat d'État à l'Outre-mer, le coût budgétaire de ces différents avantages est de l'ordre du milliard d'euro. Mais le coût économique en est plus élevé encore, car la sur-rémunération des fonctionnaires a un effet de contagion sur tout le secteur parapublic et sur les grandes entreprises privées.

Alors Premier ministre, Alain Juppé s'était ému des nombreux avantages consentis aux fonctionnaires établis outre-mer. Devant la vivacité des réactions syndicales - un des leaders avait alors déclaré qu'il était hors de question que "les fonctionnaires amènent leur tête sur le billot de l'État (19) " -, il avait très vite fait marche arrière, se contentant de créer un fantomatique "Observatoire de la Réunion" dont plus personne n'a jamais entendu parler ...

 

 

Notes

 

(1) Le traitement annuel brut est calculé en multipliant l'indice majoré par la valeur du traitement afférent à l'indice 100 (1 181,75 euro au 1 er janvier 2002), et en divisant le résultat par 100.
(2) Le supplément familial de traitement comprend une part fixe et une part proportionnelle plafonnée qui restreint cet avantage pour les plus hauts salaires. Si le fonctionnaire a un enfant, il recevra 2,29 euro (15 francs par mois) ; s'il en a deux, 68,70 euro (450 francs) plus 3 % de son traitement brut (limités à 103,42 euro 678,39 francs) ; s'il en a trois, 170 euro (1 115 francs) plus 8 % (limités à 262,58 euro 1 722,41 francs), et pour tout enfant supplémentaire 120,64 euro (791,35 francs) plus 6 % de son traitement (limités à 190,07 euro 1 246,78 francs).
(3) Encore ce pourcentage n'est-il qu'une moyenne qui recouvre des réalités très diverses qui vont de 1 à 200 % ...
(4) Cf. l'arrêté du ministère de l'Économie et des Finances du 12 janvier 1960 modifié le 29 janvier 1993.
(5) Il s'agit uniquement des droits et des taxes qui ne sont pas payés au comptant.
(6) Les magistrats de la Cour des comptes bénéficient eux aussi de primes, certes fiscalisées jusqu'au dernier centime, mais qui oscillent de 10 à ... 75 % de leur salaire de base en fonction - la chose est suffisamment rare pour être soulignée - de leur assiduité et de leur rendement.
(7) INSEE, "Les salaires des agents de l'État en 2000", n° 818 décembre 2001.
(8) L'étude de l'INSEE considère les 1,8 million d'agents titulaires et non titulaires des ministères civils de l'État qui travaillent en métropole.
(9) Selon l'INSEE, le salaire brut moyen d'un agent de l'État en 2000 se décompose en un traitement indiciaire brut de 1 959 euro par mois (12 851 francs) auquel viennent s'ajouter des compléments de rémunérations (primes et rémunérations annexes) de 353 euro par mois (2 315 francs), soit 13 % du salaire brut.
(10) Les charges sociales ne représentent, en effet, que 17 % du salaire brut dans le public contre 22 % dans le privé.
(11) L'Argent des fonctionnaires, pp. 38-39.
(12) Nous avions considéré que cette PME comptait une centaine de salariés et que chacun d'eux avait deux enfants.
(13) Cf. L'Argent des fonctionnaires pour le développement de ces calculs.
(14) Autrement dit, il y a autant de fonctionnaires qui ont un salaire supérieur à celui-ci qu'il y a de fonctionnaires dont le salaire est inférieur.
(15) L'inflation était pour les années 1999, 2000 et 2001 respectivement de 0,5 %, 1,7 % et 1,7 %.
(16) 40 % aux Antilles et en Guyane, 250 % à Wallis-et-Futuna.
(17) Voir l'étude (rapport) d'Éliane Mossé, "Quel développement économique pour les départements d'outre-mer ?", février 1999.
(18) 40 % à la Réunion.
(19) Cité par Henri Loizeau, La Tribune, 12 avril 1996.

 

 

 

© Thierry Jean-Pierre, in L'État en délire, Robert Laffont, 2002, pp. 47-89 (extrait de la première partie : l'État à l'envers).

 

 


 

 

Texte soumis aux droits d'auteur - Réservé à un usage privé ou éducatif.

 

 

* ===> Accéder à la lecture de l'intégralité de la "Note Choussat"

 

 

Accéder à la suite de ce texte