Le grand gaspillage

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Jacques Marseille, encore un dynamiteur de rêves ! Et ce qui est terrible, dans le constat qu'il établit sous nos yeux à propos du chômage et de la formation professionnelle, c'est que, mutatis mutandis, sa démonstration peut s'appliquer telle quelle, au domaine réservé de l'Éducation nationale, citadelle où le "toujours plus" règne en maître… depuis pas mal de temps déjà [d'ailleurs, le chapitre "Les gaspillages de l'État-enseignant" mérite vraiment de détour, tout autant que celui qu'on trouvera ci-après].
Mais ce qui est désolant, aussi, c'est de constater que cet infatigable personnage si intègre n'aura pas, pour ce qui le concernait, bénéficié du "formidable allongement de l'espérance de vie" qu'il signale au sujet du lancinant problème des retraites…
Il nous manque terriblement, Jacques Marseille (1945-2010). Avec sa lucidité sans failles. Ce n'est pas lui qui aurait porté au pinacle la dame des trente-cinq heures, et ses lubies "artisanales" : ce serait même le contraire, cf. son impeccable démonstration !

 

  • 140 000 francs par an et par chômeur
  • Voulez-vous gagner 160 milliards ?
  • 100 milliards pour les 35 heures, ou un mois de salaire en moins pour les smicards
  • Les parasites de l'emploi
  • Dépense publique et fracture sociale

 

 

Un jour qu'on demandait à John Maynard Keynes comment éradiquer le chômage, ce fléau qui dévastait les pays industrialisés dans les années 1930, il répondit : "Si le ministère des Finances remplissait de vieilles bouteilles avec des billets de banque, les enterrait à une profondeur convenable dans des mines de charbon désaffectées qu'on remplirait ensuite d'ordures ménagères, et s'il laissait aux entreprises privées le soin, selon les principes bien établis du laissez-faire, de retrouver ces billets... il n'y aurait plus de chômage et les répercussions seraient telles que le revenu réel de la communauté serait sans doute plus élevé qu'il ne l'est actuellement".
Les gouvernements français, qui ont découvert tardivement les « hérésies » du célèbre économiste britannique, en ont été toutefois des disciples modèles. Confrontés depuis les années 1970 à la marée noire du chômage, ils n'ont eu de cesse de remplir de vieilles bouteilles avec des milliards de billets en espérant que les entreprises se donneraient la peine de les retrouver.
Ainsi, la France fait aujourd'hui partie des pays qui dépensent le plus pour l'emploi et qui, en même temps, à cause ou en dépit de cela (on en discutera), supporte l'un des taux de chômage les plus élevés. La France est en outre le pays qui a le plus fort degré de législation protectrice de l'emploi, mais, dans le même temps, celui où le taux de chômage de longue durée est le plus élevé.

 

140 000 francs par an et par chômeur

 

Avec plus de 370 milliards de francs, les dépenses pour l'emploi sont devenues le deuxième poste des dépenses publiques derrière celles consacrées à l'Éducation. Tout se passe comme si, après avoir mal formé ses jeunes citoyens, l'État payait ensuite pour leur trouver un emploi avant de financer, trente ans plus tard, leur inactivité forcée.
350 milliards, plus de 140 000 francs par an et par chômeur, soit 12 000 francs par mois, un salaire supérieur au salaire moyen des Français, soit aussi 23 000 francs par an pour tous les salariés des secteurs concurrentiels, tel est le but des politiques de l'emploi qui se sont construites depuis le milieu des années 1970 sur un mode cumulatif, de nouvelles mesures s'ajoutant ou se substituant chaque année aux anciennes.
Ainsi, dans les cinq dernières années, alors même que refluait sensiblement le nombre de chômeurs, de plus de 3,1 millions en 1994 à un peu plus de 2,5 millions aujourd'hui, les dépenses pour l'emploi sont passées pour la même période d'un peu plus de 300 milliards de francs en 1994 à de 350 milliards aujourd'hui. 16 % de chômeurs en moins, 16 % de dépenses en plus !
Dans ces 350 milliards, il faut distinguer, d'une part, ce qu'on appelle les « dépenses passives » qui recouvrent l'indemnisation du chômage proprement dit (160 milliards) et les incitations au retrait d'activité (30 milliards) et, d'autre part, les "dépenses actives" qui recouvrent surtout la formation professionnelle (près de 90 milliards), la promotion de l'emploi (55 milliards). Autant de milliards qui font pourtant de la France l'un des plus mauvais élèves de l'OCDE, notamment en termes de création d'emplois.
Ainsi, sur la décennie 1980, alors que la part des « dépenses actives » dans le total des dépenses pour l'emploi était du même ordre aux États-Unis (40 %) qu'en France (42 %), là où les États-Unis créaient 56 emplois pour 1 000 personnes en âge de travailler, la France en détruisait 36 !
Les statistiques établies par l'OCDE confirment aussi que les pays qui font peser sur les employeurs les taux de cotisations sociales les plus lourds sont également ceux où le chômage est le plus élevé.
C'est que, en fait, comme le démontrent toutes les études et le pressent le bon sens, les créations d'emplois dépendent moins de la dépense publique que de l'évolution de la conjoncture et des perspectives du marché. Pire, la majorité des entreprises dénonce l'inutilité de ces aides et souhaite qu'elles soient remplacées par une réduction des prélèvements. Comme le faisait observer le jeudi 27 mai 1999 Jean Lardin, président de la commission des relations du travail de Union professionnelle artisanale, auditionné par la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, "les aides ciblées sont contestables. Elles ont des effets pervers sur les entreprises. Elle peuvent créer des effets d'aubaine et troubler le jeu de ce que doit être une véritable embauche". Pour sa part, Arnaud Leenhart, représentant du MEDEF, ajoutait : "Je n'ai jamais tellement pris de décisions en pensant qu'il fallait attendre que telle ou telle personne soit dans le cadre d'un contrat d'initiative emploi pour pouvoir tirer un bénéfice fiscal de son embauche. Je n'ai jamais embauché que les gens que j'avais envie d'embaucher, rarement avec d'avoir telle ou telle prime".

Tout se passe comme si les entreprises les plus créatrices d'emploi ne recouraient que faiblement à "l'aubaine" de la dépense publique, alors qu'en profitent le plus les entreprises qui les utilisent à la couverture de plans sociaux et à de réels licenciements.. Comme les entreprises du secteur automobile qui, de 1990 à 1994, ont utilisé les Allocations Spéciales du Fonds National pour l'Emploi (ASFNE) pour liquider leurs sureffectifs. De la dépense publique comme aide à la création de chômeurs et mode de gestion des plans sociaux, tel est le paradoxe qu'évoquait en termes prudents Christian Lhote, directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de l'Orne, lors de la même audition : "Les aides ciblées ont pour objectif de corriger les files d'attente du chômage. Les files d'attente du chômage sont éminemment fluctuantes. Quand on aide plus particulièrement la création d'emplois ou l'emploi des jeunes, on voit les chômeurs de longue durée monter en flèche. Quand on donne une aide plus ciblée à des chômeurs de plus longue durée, c'est le chômage des jeunes qui s'accroît".
Mieux encore, selon M. Liêm Hoang Ngoc, qui a coordonné l'étude réalisée pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, ce seraient les entreprises qui en auraient le moins besoin qui utiliseraient le plus les aides à l'emploi. "Je suis de ceux, avouait-il, qui pensent que la dépense publique a un rôle important dans l'économie, mais il s'agit tout de même de la rationaliser et je ne suis pas pour gaspiller les deniers publics quand on peut les économiser".

 

Voulez-vous gagner 160 milliards ?

 

Questions de bon sens : comment la dépense publique participe-t-elle de l'encouragement à la création d'entreprises ? Quelle politique conduire pour qu'elle soit incitative à l'embauche ? Questions auxquelles personne ne trouve en fait de réponse depuis trente ans. Il est même fort à parier que les "dépenses actives" pour l'emploi, qui représentent, soulignons-le, plus de 160 milliards de francs, alors que l'impôt sur les sociétés était de 296 milliards de francs en 2000, ne servent à rien.
Autrement dit, l'État prend d'une main ce qu'il redistribue à l'aveugle de l'autre. Ainsi, de 1995 à aujourd'hui, alors que les dépenses pour l'emploi s'accroissaient de près de 50 milliards, l'impôt sur les sociétés augmentait de plus de 100 milliards, une hausse de plus de 70 % qui en fait, de toutes les recettes fiscales, celle qui a connu de très loin la plus forte hausse. Alors que la croissance repartait à la hausse et que le nombre de chômeurs baissait, l'État prélevait plus sur les sociétés pour multiplier des aides à l'embauche à des entreprises qui n'en avaient nul besoin !
Ce fut, en 1999, le constat de la commission des finances, de l'économie générale et du plan, en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale. Nous les traduirons en français "vulgaire", tant les fioritures qui les entourent sont de nature à « noyer le poisson », bien que le sens général de l'enquête soit explicite : «Peut-on trouver meilleur terrain qu'une enveloppe globale d'aides ou d'exonérations de l'ordre de 350 milliards de francs dans une conception large de la dépense pour l'emploi, recouvrant des dispositifs complexes longtemps marqués par une instabilité certaine et le sentiment, non totalement faux, d'un "maquis" d'aides maîtrisé par les seuls initiés ? Bref, une présomption forte de perte d'efficacité».

À cette interrogation d'envergure, la Mission, présidée par Didier Migaud, rapporteur général socialiste, répondait en des termes qui méritent d'être intégralement reproduits tant les milliards qui sont ici en jeu relèvent du grand gaspillage.
"Le bon sens parlementaire et le bon sens gestionnaire voudraient que l'on disposât de données stables, exhaustives, permettant les comparaisons dans le temps et entre les différents types de politiques de l'emploi. Sans même parler des contraintes propres aux comparaisons internationales, dont on peut penser qu'elles iront en s'amplifiant au sein de l'Union européenne, il apparaît, par exemple, que la connaissance de l'action des collectivités locales pour aider l'emploi demeure lacunaire. Paradoxalement, ce manque presque complet d'information porte sur des aspects qui correspondent aux démarches d'individualisation des mesures et de rapprochement de la prise de décision des bassins d'emploi qui sont désormais mises en avant, par l'État, dans l'attribution de ses aides visant les publics les plus éloignés du marché du travail.
Ce constat avait été celui de la Commission d'enquête sur les aides à l'emploi de 1996. Il est apparu a la Mission que ni les suites données à cette dernière, ni, plus récemment, les travaux de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques n'avaient permis de progresser en ce domaine. La Mission a pensé que la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes pourraient apporter d'utiles éclaircissements sur ce point".

Traduction :

- Le bon sens exigerait de savoir à quoi servent les dizaines de milliards consacrés par la France à l'emploi. Or, globalement, aucune étude ne permet d'en connaître l'efficacité.
- Pire, le flou est plus important encore pour ce qui est des personnes les plus vulnérables et des zones les plus atteintes par le chômage, c'est-à-dire là où cette action devrait être la plus efficace.
- Ce constat est fait depuis 1996, mais rien de sérieux n'a été entrepris depuis.
- Il faudrait demander à la Cour des comptes qu'elle examine de près cette trappe à milliards.



« N'y a-t-il pas matière à perplexité lorsque des enquêtes auprès d'employeurs sur l'utilisation d'un même dispositif d'aide font apparaître des réponses contradictoires du même employeur, à la même question, dans deux enquêtes successives, sur les mêmes embauches aidées ? Et encore lorsqu'il apparaît que l'appréciation faite de la réponse doit varier selon que c'est l'employeur qui a ou non répondu lui-même au questionnaire ?
« La Mission a donc considéré qu'il fallait généraliser et perfectionner les évaluations. Il est clair pour elle que c'est d'abord par le suivi des trajectoires de retour à l'emploi des bénéficiaires après qu'ils soient sortis des dispositifs aidés qu'il faut tendre à apprécier l'efficacité des dispositifs et les aménagements et redéploiements qu'ils nécessitent ».

Traduction :

- Le maquis des aides est tellement dense que les employeurs qui les reçoivent sont incapables de dire de manière claire à quoi elles ont servi.
- Il serait utile de savoir si les personnes qui ont bénéficié de ces aides ont pu retrouver du travail.


«Pour la Mission, dès lors qu'on s'est donné les moyens de rétablir les "fondamentaux" en termes de croissance et d'abaissement du coût du travail, il demeure un exigeant devoir de vérifier les conditions réelles de mise en œuvre de dispositifs ciblés visant les personnes les plus éloignées du marché du travail, sans qu'il s'agisse de se limiter à vouloir garder la maîtrise du coût global d'un volant de dispositifs "parking". Bien au contraire, il s'agit de se doter de moyens permettant de ne pas se résigner à ce que certains demeurent durablement exclus du marché du travail».

Traduction :

- Les économistes embauchés par le ministère de l'Emploi et de la Solidarité ne se sont jamais donné la peine d'aller vérifier leurs hypothèses sur le terrain.
- Il serait pourtant utile de savoir pour quelles raisons certains Français sont durablement privés de travail alors que s'accroît de manière sensible la dépense publique.


"La dernière tâche de la Mission a été d'oser "mettre sur la sellette" un certain nombre de dispositifs et de montrer, dès son avènement, qu'elle était disposée à y procéder sans tabou».

Traduction :

Excédés par l'amateurisme du ministère de l'Emploi et de la Solidarité, les parlementaires de la Mission de contrôle bien décidés à « mettre les pieds dans le plat ».

"Elle l'a fait de deux façons :
- en suggérant de diminuer des aides dont elle a raisonnablement présumé, au vu des résultats de ses travaux sur les mécanismes des décisions de création d'emploi et d'embauche, qu'elles offraient de forts effets d'aubaine. C'est le cas pour l'exonération de cotisations sociales patronales pour l'embauche d'un premier salarié, ou la réduction d'impôt pour création d'emploi des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés"

Traduction :

- La Mission propose de supprimer les aides qui ne servent à rien et sont utilisées comme une véritable aubaine par des entreprises qui, de toute façon, avaient décidé d'embaucher.
- En fait, les entreprises qui s'arrangent pour bénéficier de ces aides sont essentiellement celles qui sont les mieux informées et pas nécessairement celles qui rencontrent des problèmes de compétitivité ou de coût salarial.
- Ainsi, une enquête sur l'exonération pour l'embauche d'un premier salarié réalisée, à un an d'intervalle, auprès des mêmes entreprises, a montré que 40 % des entreprises bénéficiaires de la prime auraient de toute façon recruté la même personne sans cette aide !



«- en fixant un clair principe d'action en matière de ce qu'il est convenu d'appeler les "mesures d'âge". Pour la Mission, ces mesures constituent un non-sens économique et social puisqu'elles facilitent, grâce à l'argent public, l'adoption par les entreprises d'un management imprévoyant ou sans imagination de leurs effectifs et de leur pyramide des âges. La Mission a donc estimé qu'il convenait, dans ce domaine, d'émettre un "message fort" en demandant la quasi-suppression des actuelles préretraites totales du FNE. Son raisonnement a consisté à marquer les insuffisances de ce dispositif, en raison de l'absence d'obligation de remplacement des salariés bénéficiaires".

Traduction :

- L'argent public a surtout servi aux entreprises pour licencier les salariés âgés.
- Les parlementaires, jugeant tout cela proprement scandaleux, exigent que cela cesse.

 

Rien de cela n'a été retenu dans les projets de loi de finances qui ont suivi cette enquête. Dans le rapport qu'il faisait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan sur le projet de loi de finances pour 2000, le même Didier Migaud, qui s'était indigné avec les autres, écrivait même sans sourciller :« Pris dans son ensemble, le budget de l'emploi et de la solidarité atteint 253,6 milliards, à structure constante, soit une progression de 4,3 % par rapport à 1999... L'action de l'État en faveur des populations qui ont des difficultés pour intégrer ou réintégrer le marché du travail (celle qui était si vivement critiquée par la Mission) est fixée à 52,8 milliards dans le présent projet de loi de finances, soit une augmentation de 7,6 % par rapport à 1999...
"Les autres dispositifs d'insertion des publics en difficulté (Contrats emplois-solidarité, contrats initiative emploi, programme de chômeurs de longue durée, soutien à l'insertion par l'économique) sont consolidés [nous venons de voir que Mission avait émis un « message fort » pour qu'ils soient considérés]. L'ensemble de ces actions d'insertion en faveur des adultes en difficulté est crédité à hauteur de 25,38 milliards".
À l'heure où s'approchent les élections, il serait illusoire d'imaginer que les élus, quels qu'ils soient, « demandent des comptes » à l'Administration. Comment économiser ces 160 milliards de dépenses « actives » pour l'emploi dont toutes les études s'attachent à souligner qu'ils ne servent pratiquement à rien ? 160 milliards, soit 7 600 francs par an pour les 21 millions de salariés que compte la France, ou un treizième et quatorzième mois pour la moitié d'entre eux qui ont moins de 9 000 francs mensuels. On peut toujours rêver…



100 milliards pour les 35 heures,
ou un mois de salaire en moins pour les smicards

 

"Les 35 heures, ça marche", affirmait devant l'Assemblée nationale Élisabeth Guigou, le 16 Mai 2001. 71, 2 milliards de dépenses publiques en 2000, au lieu des 64,5 milliards prévus, près de 100 milliards en 2001, pour une prévision de 85 milliards, « ça marche », effectivement. Cette mesure généreuse qui veut "changer la vie" de millions de salariés leur coûte en fait le tiers de l'impôt sur le revenu. Quatre heures de travail en moins par semaine, 33 % de prélèvements directs en plus. Répartis sur les seuls salariés du secteur concurrentiel - ils sont près de 15 millions ; le coût fiscal est de plus de 6 500 francs par an. Un mois de salaire en moins pour tous ceux qui sont payés un peu plus du SMIC ! Mieux, si l'on peut dire : selon les estimations du ministère de l'Emploi, cette mesure aurait permis de créer environ 200 000 emplois. 71,2 milliards de dépenses publiques en 2000 pour 200 000 emplois créés. Soit près de 360 000 francs par emploi ! Chaque poste créé aura ainsi coûté au citoyen-contribuable 30 000 francs par mois. Difficile d'imaginer une dépense plus coûteuse.

 

Les 35 heures, cette mesure qui fleure bon le Front populaire, traduit en fait le fossé qui s'est creusé entre l'évolution de l'économie et la façon dont la pensent ceux qui nous gouvernent. Des hommes et surtout une femme, qui pensent encore comme en 1936 que, pour créer des emplois, il suffit de réduire la durée hebdomadaire du travail et de le partager comme un gâteau. Une vision statique qui continue d'envisager l'organisation du travail comme à l'époque des chaînes sur lesquelles peinaient les ouvriers de Renault. Alors que Billancourt va devenir un musée et que nous sommes entrés massivement depuis le début des années 1970 dans une société de services, fonctionnant avec des emplois plus mouvants et une organisation du travail qui doit être moins rigide.

Certes, les Français, qui ont le sentiment de travailler beaucoup, ont estimé avec raison que les 35 heures pouvaient contribuer à « changer leur vie » mais, à l'usage, une enquête menée entre novembre 2000 et janvier 2001 par la Direction de l'Animation et de la Recherche et des Études Statistiques (DARES) du ministère de l'Emploi et de la Solidarité révèle que, pour 48 % des salariés, les 35 heures se sont d'abord traduites par « une exigence de polyvalence accrue » et que, pour 32 % d'entre eux, elle a provoqué « davantage de stress au travail ». Enfin, un quart des salariés « fait état d'une durée de travail effective supérieure à celle prévue dans l'accord sur la réduction du travail ».

En fait, on ne peut imaginer mesure plus artisanale, plus contre-productive et plus révélatrice du mépris de l'Administration à l'égard des représentants du peuple que ce pavé de bonnes intentions. Comme l'a reconnu un haut fonctionnaire du ministère des Finances au cours de son audition devant la Commission du Sénat, prévoir le coût des 35 heures "revenait à lire dans une boule de cristal".

À l'heure où l'évaluation des politiques publiques devient une exigence, il faut d'abord observer qu'à la question essentielle de savoir combien d'emplois les 35 heures ont créés aucune réponse sérieuse n'a été formulée. En 2000, selon le ministère de l'Emploi, elles seraient à l'origine de « plus de 150 000 emplois créés dans les secteurs concurrentiels non agricoles » sur les 506 000 emplois créés en 2000. Soit moins de 30 % des emplois créés au total sur l'année. Pour 2001 et 2002, Élisabeth Guigou a déclaré qu'avec le passage des petites entreprises aux 35 heures l'effet sur l'emploi devrait être « très significatif ». Toutefois, les services statistiques de son ministère avouent en même temps qu'ils ne sont pas capables de distinguer clairement les emplois créés d'une part, et les emplois préservés de l'autre. « Dans la mesure où certains emplois auraient de toute façon été créés ou maintenus, peut-on lire dans une note émanant de ces services, les effets nets de la réduction du temps de travail sur l'emploi sont moins importants".

Une appréciation pessimiste que partage le ministre de l'Économie et des Finances devant la commission des finances du Sénat : « D'après les premiers éléments de bilan dressé pour les entreprises qui ont réduit leur durée du travail en 1999 et 2000, le passage aux 35 heures se traduirait par des taux de création d'emplois, nets des effets d'aubaine et de l'effet d'éviction sur le développement du travail à temps partiel, de 6,5 % pour les entreprises bénéficiant du dispositif incitatif et de 3 % pour les autres. En tenant compte du ralentissement des embauches à temps partiel, les créations nettes d'emplois seraient proches de 280 000 en cumulé sur la période 1999-2002, dont près de 200 000 emplois déjà créés fin 2000".

Traduction :
 
- Une partie des emplois créés l'a été par des entreprises qui, de toute façon, les auraient créés.
 
- Profitant de l'« aubaine », elles ont au passage encaissé les aides liées aux 35 heures.
 
- En 2001 et 2002, on peut espérer 80 000 créations d'emplois supplémentaires.
 

Il suffit en regard de rappeler le coût estimé des aides : 71,2 milliards en 2000, 100 milliards en 2001 et 92 milliards en 2002. Au total 263 milliards sur trois ans. 940 000 francs par emploi créé, l'équivalent de dix années de salaire d'un Français moyen...

C'est que, en fait, le gouvernement a élaboré ses projets de loi avant même d'assurer le financement du dispositif qu'il proposait. Initialement, la Direction de la prévision du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie avait même prévu un scénario qui conduisait « à un gain pour les finances publiques ». Non seulement, estimait-elle, la réduction du temps de travail ne devait rien coûter ; mieux, elle était même susceptible de dégager un solde positif pour les finances publiques de 15,5 milliards pour la période 1998-2002. Ce gain pour l'État, estimé dans une note du 27 janvier 1999, résultait « du surcroît de cotisations sociales engendré par l'évolution plus dynamique de la masse salariale et par les gains d'indemnisation du chômage réalisés grâce aux créations d'emplois ».

 

Toutefois, dans une autre note publiée quatre mois après, le 10 mai 1999, la Direction de la prévision tempérait déjà son optimisme en considérant que son raisonnement renvoyait « à une vision statique de la réduction du temps de travail », précisait que, « dans les faits, l'analyse des créations d'emplois consécutives à la réduction du temps de travail est plus complexe car beaucoup d'entreprises auraient créé des emplois en l'absence de la mesure », et notait que « l'ordre de grandeur des retours fiscaux liés à la réduction du temps de travail est très incertain [sic] ».

Traduction :
 
- On s'est largement « planté » par rapport à ce qu'on écrivait quatre mois plus tôt.
 
- On a largement sous-estimé l'effet d'aubaine.
 
- Le solde positif de 15,5 milliards pour le budget de l'État, c'est largement du « vent ».
 

Dans une troisième note du 18 février 2000, cette même direction de la prévision estimait que « le bilan financier de la RTT pour les administrations publiques serait légèrement négatif à l'horizon fin 2001». Un an après la première note de janvier 1999, le gain de 15,5 milliards se transformait en déficit de 5,4 milliards.

Autant d'à peu près qui montrent comment l'Administration a oscillé au fil des semaines entre des gains affichés et des déficits masqués. Concluons pour faire bonne mesure que, dans une dernière note datée du 16 mars 2000, la direction de la prévision estimait que « l'incertitude sur les mouvements financiers en jeu demeure importante, les hypothèses qui sous-tendent le scénario de réduction du temps de travail étant soumises à un fort aléa. Cet aléa concerne aussi bien la chronique des flux de passage, que les délais de mise en œuvre de la réduction du temps de travail ou le nombre de salariés concernés par l'extension de la ristourne »:

 

Ne pourrait-on pas faire l'économie d'une direction de la "prévision"... ?

 

Les parasites de l'emploi

 

Vous dites que le budget de la formation professionnelle est de 120 ou 130 milliards de francs. En réalité, on n'en sait rien. Car avec ce qu'il y a dans le budget de l'État, dans les compagnies consulaires et les collectivités locales, on ne peut pas,définir clairement ce montant. En revanche, ce que l'on sait, c'est que les gaspillages sont considérables et les fraudes énormes !"

 

"Gaspillages énormes", le mot est de Pierre Joxe, premier président de la Cour des comptes, quand il évoque les milliards dépensés par l'État pour la formation professionnelle. Des gaspillages liés à l'inflation des textes et à la multiplicité des acteurs. "Moi qui suis à l'origine de la loi sur la formation professionnelle [de 1971], avoue pour sa part Jacques Delors, je n'arrive pas à me faire une idée sur où on en est de la formation professionnelle permanente entre ce que font l'État, les budgets publics décentralisés et les acteurs non publics".

Là, particulièrement, l'ampleur des moyens mis en œuvre contraste avec la faiblesse des résultats et, souvent, l'abus de bien public. À la différence de plusieurs États membres de l'Union européenne, l'éclatement des services se conjugue avec la complexité de l'organisation. Au sein de l'AFPA (Association pour la Formation Professionnelle des Adultes), relevait en 1997 1a Cour des comptes, on comptabilisait 5 445 ordinateurs pour 2 872 agents, et les frais de représentation augmentaient en moyenne de 7 % par an alors que le nombre de stagiaires n'avait augmenté que de 10 % de 1990 à 1996. Particulièrement bien rémunérés, avec des écarts parfois considérables par rapport aux salaires de la fonction publique, les agents de l'AFPA étaient par ailleurs largement utilisés pour pourvoir gratuitement en personnel le ministère chargé du travail et de l'emploi. Dans de nombreux cas, notait aussi la Cour, des personnes avaient même été recrutées dans le seul but d'être mises immédiatement à la disposition des cabinets ministériels...

Sur un total de 2 081 marchés répertoriés entre 1986 et 1995, moins de 10 % avaient fait l'objet d'une procédure d'appel d'offres concurrentiel. Ce n'est seulement qu'en 1991 que l'État, dans un contrat d'objectifs, a tenté de définir, en termes particulièrement vagues, la mission confiée à l'AFPA, renvoyant à la mise au point d'indicateurs d'efficacité qui n'ont jamais vu le jour. Ainsi, toujours, le ministère de « tutelle » n'était pas en mesure de s'assurer que les bénéficiaires des formations de l'AFPA étaient réellement ceux qui appelaient une action prioritaire, et qu'ils étaient formés grâce à des actions correspondant véritablement à leurs besoins. En 1997 encore, sur cent stagiaires inscrits à l'AFPA, quinze s'étaient évaporés en cours de formation, et on ne savait pas où se trouvait un tiers d'entre eux...

Nouveau directeur de l'AFPA, Gilbert Hyvernat ose même parler en 1999 de « gabegie » pour l'organisme que son prédécesseur contrôlait et avoue que parmi les comptables qu'il emploie certains sont « de bien mièvres professionnels » ! Un aveu qui mériterait une plus large publicité auprès des citoyens-contribuables.

Une fonction de contrôle négligée, un système d'information déficient, des organes de coordination en large part inactifs ou frappés de dépérissement, telles sont aussi les insuffisances de l'action de l'État dans le domaine de la formation professionnelle pointées par la Cour des comptes dans son rapport pour l'année 2000. Chef du groupe national de contrôle de la formation professionnelle au ministère de l'Emploi et de la Solidarité, Jean Lambert rappelle qu'il n'a que 140 agents à sa disposition pour contrôler les 9 000 organismes de formation déclarés. Dès lors, l'occurrence moyenne d'un contrôle reste faible : de l'ordre de trente ans pour une entreprise, cinquante ans pour un organisme de formation, trente-six ans pour un organisme d'accueil. Ce qui est fort dommage à la lecture de certains redressements. Ainsi, le Fonds d'Assurance Formation de l'Industrie Hôtelière (FAFIH) a fait l'objet en 1997 d'une décision de redressement de plus de 90 millions de francs en grande partie motivée par l'absence d'utilisation des fonds collectés. Autant dire que l'argent public destiné à la formation est largement utilisé à d'autres fins, en particulier à financer le fonctionnement du monde syndical ou patronal. C'est cette dérive qu'évoquait le même Jean Lambert au cours de son audition devant la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale. Comme plus haut, nous nous permettrons de traduire ses propos en français « ordinaire ».

À la question brutale de savoir si les OPCA (Organismes Paritaires Collecteurs Agréés) bénéficiaient de postes prétendument rattachés à la formation professionnelle alors qu'ils servaient au fonctionnement des syndicats, il répondait : « En ce qui concerne les dérives possibles de l'emploi des fonds notamment de la collecte des OPCA, des indices permettaient, par le passé, de conclure dans le sens de votre propos. Toutefois, prévalaient une tolérance, une ambiguïté, parce qu'il est incontestable que le fonctionnement paritaire d'un organisme a un coût. Or le droit de la formation professionnelle ne prévoyait pas la possibilité de prendre en compte un tel coût. Entre l'emploi nécessaire d'une personne et la dérive de ce même emploi s'immisce un élément de subjectivité difficilement contrôlable, ce que l'on note dans toutes les affaires dites d"`emplois fictifs" qui appellent les instructions longues, difficiles et délicates....

« En raison de ces difficultés, des règles précises ont été édictées. Elle prévoient l'affectation à la couverture des frais de fonctionnement du paritarisme de 1,5 % des sommes collectées par les OPCA au titre de la formation professionnelle à la couverture des frais de fonctionnement du paritarisme, pourcentage lui-même fractionné en deux parts de 0,75 % chacune.... La réglementation prévoit que ces sommes sont données pour solde de tout compte et que leur emploi fait l'objet d'un compte rendu annuel. Compte tenu de la date d'entrée en vigueur du dispositif, les premiers comptes rendus ont été établis au titre des années 1996 et 1997.... On a commencé à exploiter le compte rendu pour s'assurer que les motifs de dépenses présentent une vraisemblance certaine et correspondent à une stricte réalité. Mais, cela revient à contrôler les organisations professionnelles ou syndicales, d'où une dimension politique... »

Traduction :

 

- Je suis en train d'expliquer avec beaucoup de pudeur que les milliards collectés pour la formation professionnelle servent largement à financer les organisations syndicales.

- Je vous donne même un pourcentage tiré d'un décret que personne n'a lu.

- En l'absence d'effectifs suffisants, il n'y a aucun contrôle possible.

- Et s'il y avait contrôle, la question est tellement politique que...

Entre 120 ou 130 milliards, faut-il rappeler l'importance des sommes en jeu ? 4 fois le budget de la Justice. 2 fois le budget de la Sécurité. Le tiers de l'impôt sur le revenu. Pourquoi ne pas imaginer comme pour le budget de la Culture de verser aux 21 millions de salariés français un chèque-formation à utiliser à leur gré ? En ne répartissant que 80 milliards, soit une économie de 40 à 50 milliards pour les citoyens contribuables, chacun d'entre eux recevrait un chèque annuel de près de 4 000 francs. Au prix moyen d'une heure de formation de qualité pour les ouvriers qualifiés (150 francs selon Jean Michelin, directeur de la formation au sein de la Fédération française du bâtiment), chaque salarié pourrait s'offrir annuellement un peu moins de 30 heures de formation, quasiment une semaine. Concilier liberté individuelle, économie publique et morale politique, n'est-ce pas la plus vertueuse des solutions ? Une solution qui priverait, certes, d'emplois réels ou... fictifs tous les parasites de l'emploi.

Au nombre desquels on compte aussi l'Agence nationale pour l'emploi qui emploie près de 20 000 agents dont la mobilisation, aux yeux de la Cour des comptes, n'est pas "optimale », ce qui veut dire, en français ordinaire, "franchement mauvaise".

Tout d'abord, le budget de l'Agence manque singulièrement de rigueur. Décalage énorme, de près de 50 %, entre budget voté et budget exécuté, croissance non maîtrisée des dépenses de fonctionnement, aucun suivi rigoureux des flux financiers, retard à solder les aides à l'embauche, aucun outil de prévision de la trésorerie qui est pourtant substantielle (136 millions de trésorerie dormante en février 1999), attention inégale portée aux règles du code des marchés publics, telles sont les pratiques non « optimales » d'une Agence qui, par ailleurs, ne voit pas son image s'améliorer auprès de ses utilisateurs. Au premier rang en 1995, avec 22,9 % des entreprises la déclarant comme le moyen le plus efficace de recrutement, elle tombe en 1999 au troisième rang avec 17,7 % derrière les petites annonces, la presse, le Minitel (21,3 %) et les réseaux de connaissance (20,3 %)...

Dans le même temps, les effectifs de 1'Agence ont augmenté de 10,3 %, et les dépenses de personnel qui s'établissaient à 65,5 % des dépenses courantes en 1993 s'élèvent aujourd'hui à 72 %. Un personnel dont, en outre, le taux d'absentéisme paraît élevé (7,68 % en 1998)... sans compter le nombre de jours consacrés au paritarisme (14 684) ou aux activités syndicales (22 888). Ce qui représente 200 emplois équivalents annuels. Un taux certes inférieur à celui des agents de l'EDF mais qui semble important aux experts de la Cour des comptes.

Enfin, pourrait-on dire, l'Agence ne dispose pas d'indicateurs permettant d'évaluer l'efficacité des prestations de services dont elle fait bénéficier les demandeurs d'emploi... Autant de lacunes qui amènent la Cour « à s'interroger sur la vocation de cet important établissement public et sur la nature des relations qu'il doit désormais entretenir avec les autres composantes du service public de l'emploi pour parvenir au meilleur usage des deniers publics mis à sa disposition ». Un langage courtois pour dénoncer le grand gaspillage de la dépense publique.

 

Dépense publique et fracture sociale

 

Ces milliards de l'emploi sont en fait l'exemple le plus spectaculaire de la manière dont l'action publique peut aller à l'encontre du but affiché. Il faut sans cesse le rappeler, le seul et unique facteur qui détermine une entreprise à embaucher est la perspective que le travail du nouveau salarié rapportera plus, à moyen terme, qu'il n'a coûté. Or, parmi les coûts liés à l'embauche, le coût social et fiscal est plus considérable en France que dans tous les autres pays. Dans ce contexte, la majorité des entreprises souhaite que les aides à l'embauche, largement inutiles, soient remplacées par une réduction des prélèvements. La question est bien de savoir pourquoi les gouvernements successifs ont écarté une telle réforme ? Pour éviter d'avoir à réexaminer les effectifs en charge de la gestion de ces aides ?

 

Ou, plus certainement, parce que dans notre pays, la dépense publique est souvent présentée comme garante, par principe, de la cohésion sociale, qu'elle est créditée, en tant que telle, de vertus que l'examen auquel nous venons de nous livrer est loin de confirmer.

Pire sans doute, loin de renforcer la cohésion sociale, la dépense publique a peut-être contribué à élargir la fracture qui sépare les deux sociétés françaises.

Fracture tout d'abord entre ceux qui travaillent et ceux qui sont exclus du marché du travail. Réduction de la durée hebdomadaire du travail à 35 heures, allongement de la durée de scolarité pour les jeunes, multiplication des conventions de conversion qui ont eu pour principal effet de faciliter les plans sociaux des entreprises, développement des aides à la cessation partielle d'activités, autant de mesures qui ont réduit le nombre d'actifs et fait de la France l'un des pays occidentaux où la durée effective du travail est la plus basse et le taux d'emploi en proportion de la population totale d'âge actif la plus faible. Ainsi, le taux d'activité est-il en France de 55 % en 2000 contre 65 % en Allemagne, 70 % aux Pays-Bas , 72 % au Royaume-Uni et 75 % aux États-Unis. Surtout, la réduction massive de l'activité après l'âge de 50 ans (seuls 7% des hommes de 55 à 64 ans ou plus travaillent), combinée avec le formidable allongement de l'espérance de vie (elle est de plus de vingt ans à 60 ans pour les hommes) prépare la véritable bombe à retardement que sera le problème du paiement des retraites. Comment imaginer que des départs massifs en retraite à l'âge de 60 ans avec le maintien d'une retraite élevée seront possibles ? Sans doute ceux qui nous gouvernent ont-ils aussi repris le bon mot de Keynes qui répliquait à ceux qui critiquaient les effets à long terme des mesures qu'il proposait : « À long terme, nous serons tous morts». La préférence française pour le présent, largement confortée par la dérive de la dépense publique, se traduit en fait par l'effondrement des solidarités et la mise à l'écart des plus faibles. Quand la dépense publique augmente sans fin, il est en effet inévitable que ce soient les intérêts les mieux organisés et les populations les plus averties qui en profitent en priorité.

Fracture aussi entre les plus riches et les plus pauvres qui, comme le constate l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale, avouent avoir beaucoup de peine à identifier les organismes auxquels ils doivent s'adresser pour bénéficier d'une aide et, plus encore, à constituer le dossier de demande destiné à l'obtenir. Renvoyés d'un organisme à un autre, incapables de comprendre l'information obtenue, quand ils réussissent à l'obtenir, renonçant par découragement à obtenir la prestation qui leur était due, les personnes en difficulté sont, en fait, les premières victimes de la dépense publique, les moins découragés étant les titulaires... d'un diplôme de l'enseignement secondaire ou supérieur ! Inspecteur général des affaires sociales au ministère de l'Emploi et de la Solidarité, Jean-Luc Vieillebière en vient même à écrire : « En contradiction avec l'un des principes fondateurs mêmes de la Sécurité sociale - l'universalité des prestations accessibles à l'ensemble de la population -, l'existence de difficultés aux droits à prestation reste malheureusement d'actualité. Les "cas significatifs", relevés chaque année dans les rapports d'activité du Médiateur de la République, sans prétendre à un caractère représentatif, illustrent certaines des principales difficultés. Il peut s'agir de lacunes de la réglementation, d'incertitudes juridiques liées à l'émiettement du système de protection sociale national, d'une information insuffisante sur des règles qui n'ont rien d'évident pour les citoyens, surtout lors de périodes de leur vie particulièrement difficiles».

Ainsi, sept mois après le décès du mari, 42 % des veuves n'ont pas recours aux prestations qui leur sont dues ! Ainsi encore, une enquête effectuée sur l'Allocation de soutien familial confirme un taux de non-recours à la prestation due de l'ordre de 50 %. Ainsi toujours, une enquête menée par le CREDOC en 1995 révélait que 23 % des personnes ne percevaient pas le RMI alors qu'elles y avaient droit. « De tels faits, écrit l'inspecteur général des affaires sociales, soulèvent brutalement la question de l'efficacité des politiques sociales, dès lors qu'une partie des publics a priori les plus en nécessité de prestations n'est pas atteinte par les dispositifs censés les couvrir».

Efficacité, un mot qui ne fait pas partie du vocabulaire de ceux qui savent seulement verser les milliards destinés à remplir des bouteilles vides.

 

 

[© Jacques Marseille, in Le grand gaspillage, Plon, 2002, pp. 64-85]

 

 


 

 

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